Субсидии местным бюджетам являются одной из форм межбюджетных трансфертов, предусмотренных статьей 135 Бюджетного кодекса Российской Федерации.
Как закреплено в пункте 1 статьи 139 Бюджетного кодекса Российской Федерации под субсидиями местным бюджетам из бюджета субъекта Российской Федерации понимаются межбюджетные трансферты, предоставляемые бюджетам муниципальных образований в целях софинансирования расходных обязательств, возникающих при выполнении полномочий органов местного самоуправления по вопросам местного значения (далее – межбюджетная субсидия).
Статья 139 БК РФ также предусматривает и иные положения, касающиеся механизма предоставления межбюджетных субсидий.
Так, пунктом 3 данной статьи установлено, что правила, устанавливающие общие требования к формированию, предоставлению и распределению субсидий из бюджета субъекта Российской Федерации местным бюджетам, а также порядок определения и установления предельного уровня софинансирования субъектом Российской Федерации (в процентах) объема расходного обязательства муниципального образования, устанавливаются нормативным правовым актом высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации.
При этом нормативные правовые акты субъекта Российской Федерации, устанавливающие порядок предоставления и распределения каждой субсидии, принимаются в соответствии с правилами, предусмотренными выше.
Из указанного следует, что высшему исполнительному органу государственной власти субъекта Российской Федерации надлежит принять акт, устанавливающий общие требования к формированию, предоставлению и распределению межбюджетных субсидий, который будет ориентиром для последующих актов субъекта Российской Федерации о предоставлении конкретной межбюджетной субсидии.
Можно сделать вывод, что указанными положениями законодатель поддержал общую тенденцию, направленную на наличие общих правил предоставления субсидий, которые, реализуясь в конкретном порядке предоставления субсидии, приводят к унификации указанных порядков и исключают различную практику применения бюджетного законодательства.
Так, порядки предоставления субсидий юридическим лицам (за исключением субсидий государственным (муниципальным) учреждениям), индивидуальным предпринимателям, физическим лицам в связи с производством (реализацией) товаров, выполнением работ, оказанием услуг должны соответствовать общим требованиям к нормативным правовым актам, муниципальным правовым актам, регулирующим предоставление субсидий юридическим лицам (за исключением субсидий государственным (муниципальным) учреждениям), индивидуальным предпринимателям, а также физическим лицам — производителям товаров, работ, услуг, утвержденным Постановлением Правительства Российской Федерации от 06 сентября 2016 года № 887.
Предоставление субсидий некоммерческим организациям, не являющимся казенными учреждениями, должно осуществляться в соответствии с общими требованиями к нормативным правовым актам, муниципальным правовым актам, регулирующим предоставление субсидий некоммерческим организациям, не являющимся государственными (муниципальными) учреждениями, утвержденными Постановлением Правительства Российской Федерации от 07 мая 2017 года № 541.
В свою очередь нормативный правовой акт о предоставлении грантов должен соответствовать общим требованиям к нормативным правовым актам и муниципальным правовым актам, устанавливающим порядок предоставления грантов в форме субсидий, в том числе предоставляемых на конкурсной основе, утвержденным Постановлением Правительства Российской Федерации от 27 марта 2019 года № 322.
Необходимо отметить, что указанные положения пункта 3 статьи 139 Бюджетного кодекса Российской Федерации введены Федеральным законом от 02 августа 2019 года № 307-ФЗ «О внесении изменений в Бюджетный кодекс Российской Федерации в целях совершенствования межбюджетных отношений» (далее – Федеральный закон № 307-ФЗ) и применяются к правоотношениям, возникающим при составлении и исполнении бюджетов бюджетной системы Российской Федерации, начиная с бюджетов на 2020 год (на 2020 год и на плановый период 2021 и 2022 годов).
Кроме того, Федеральным законом № 307-ФЗ был скорректирован пункт 4 статьи 179 Бюджетного кодекса Российской Федерации, согласно которому если государственной программой субъекта Российской Федерации предусмотрено предоставление межбюджетной субсидии на реализацию муниципальной программы, направленной на достижение целей, соответствующих государственной программы субъекта Российской Федерации, в таком случае порядок предоставления и распределения указанной субсидии устанавливается соответствующей программой.
До внесения соответствующих изменений в государственной программе субъекта Российской Федерации устанавливались лишь условия предоставления и методика расчета указанных межбюджетных субсидий.
Реализуя предписания пункта 3 статьи 139 Бюджетного кодекса Российской Федерации, отдельными регионами УрФО приняты следующие акты, которые применяются к правоотношениям, возникающим при составлении и исполнении бюджетов, начиная с бюджетов на 2020 год и на плановый период 2021 и 2022 годов:
— Постановление Правительства Челябинской области от 25 декабря 2019 года № 598-П «О Правилах, устанавливающих общие требования к формированию, предоставлению и распределению субсидий из областного бюджета местным бюджетам муниципальных образований Челябинской области, а также порядке определения и установления предельного уровня софинансирования Челябинской областью (в процентах) объема расходного обязательства муниципального образования Челябинской области» (далее – Правила, утвержденные постановлением Правительства Челябинской области № 598-П);
— Постановление Правительства Ханты-Мансийского автономного округа – Югры от 06 декабря 2019 года № 475-п «О правилах формирования, предоставления и распределения субсидий из бюджета Ханты-Мансийского автономного округа — Югры местным бюджетам» (далее – Правила, утвержденные постановлением Правительства ХМАО № 475-п);
— Постановление Правительства Ямало-Ненецкого автономного округа от 18 декабря 2019 года № 1318-П «Об утверждении Правил, устанавливающих общие требования к формированию, предоставлению и распределению субсидий из окружного бюджета бюджетам муниципальных образований в Ямало-Ненецком автономном округе, а также порядок определения и установления предельного уровня софинансирования из окружного бюджета (в процентах) объема расходного обязательства муниципального образования в Ямало-Ненецком автономном округе» (далее – Правила, утвержденные постановлением Правительства ЯНАО № 1318-П);
— Постановление Правительства Тюменской области от 27 декабря 2019 года № 561-п «Об утверждении правил формирования, предоставления и распределения субсидий» (далее – Правила, утвержденные постановлением Правительства Тюменской области № 561-п).
Анализ вышеуказанных актов позволяет сделать следующие выводы.
В Тюменской и Челябинской областях, а также в ЯНАО допускается альтернативный подход к механизму предоставления межбюджетных субсидий — в качестве программных и непрограммных мероприятий, в связи с чем порядки предоставления и распределения конкретных межбюджетных субсидий могут быть включены в государственную программу указанных субъектов Российской Федерации, а могут быть приняты в форме самостоятельного нормативного правового акта.
Предоставление межбюджетных субсидий в ХМАО-Югре осуществляется исключительно в рамках государственных программ (пункт 3 Правил, утвержденных постановлением Правительства ХМАО № 475-п).
В абзаце первом пункта 3 статьи 139 Бюджетного кодекса Российской Федерации законодатель предусматривает, что правила, устанавливающие общие требования к формированию, предоставлению и распределению субсидий из бюджета субъекта Российской Федерации местным бюджетам, устанавливаются нормативным правовым актом высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации.
Вместе с тем, в абзаце втором указанного пункта в контексте порядка предоставления и распределения конкретной субсидии законодатель оперирует термином «нормативный правовой акт субъекта Российской Федерации», из чего следует вывод, что это может быть закон субъекта Российской Федерации, акт высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации или акт исполнительного органа власти субъекта Российской Федерации.
Как уже отмечалось выше, предоставление программных межбюджетных субсидий осуществляется в соответствии с порядком, включенным в соответствующую государственную программу субъекта Российской Федерации, и, следовательно, утвержденным актом высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации в силу требований пункта 1 статьи 179 Бюджетного кодекса Российской Федерации. Следовательно, порядки предоставления и распределения межбюджетных субсидий в ХМАО-Югре принимаются в форме постановления Правительства ХМАО-Югры.
Пункт 5 Правил, утвержденных постановлением Правительства Челябинской области № 598-П, закрепляет, что порядок предоставления и распределения каждой субсидии принимается в соответствии с указанными Правилами постановлениями Правительства Челябинской области. Аналогичная норма содержится в пункте 2 Правил, утвержденных постановлением Правительства Тюменской области № 561-п. Правила, утвержденные постановлением Правительства ЯНАО № 1318-П, напрямую не содержат аналогичных норм, но вытекают из системного анализа данного акта.
Таким образом, несмотря на предложенную законодателем в абзаце втором пункта 3 статьи 139 Бюджетного кодекса Российской Федерации альтернативу, во всех рассматриваемых субъектах Российской Федерации порядки предоставления и распределения межбюджетных субсидий утверждаются постановлением регионального высшего исполнительного органа государственной власти.
Отдельные положения общих правил, которые в дальнейшем будут воспроизведены в порядках предоставления и распределения конкретных межбюджетных субсидий, не в полной мере соответствуют Бюджетному кодексу Российской Федерации или имеют внутренние противоречия, которые приводят к дефектному правовому регулированию межбюджетных отношений и проблемам применения порядков предоставления и распределения межбюджетных субсидий.
Так, абзац третий пункта 3 статьи 139 Бюджетного кодекса Российской Федерации устанавливает два условия предоставления межбюджетной субсидии.
Во-первых, — это наличие в бюджете муниципального образования (сводной бюджетной росписи местного бюджета) бюджетных ассигнований на исполнение расходных обязательств муниципального образования, в целях софинансирования которых предоставляется субсидия, в объеме, необходимом для их исполнения, включая размер планируемой к предоставлению из бюджета субъекта Российской Федерации субсидии.
Вторым условием является заключение соглашения о предоставлении межбюджетной субсидии, предусматривающего обязательства муниципального образования по исполнению расходных обязательств, в целях софинансирования которых предоставляется субсидия, и ответственность за неисполнение предусмотренных указанным соглашением обязательств.
В свою очередь, пунктом 4 Правил, утвержденных постановлением Правительства ХМАО № 475-п, в дополнение к указанным предусмотрено еще одно условие предоставления межбюджетной субсидии — наличие муниципального правового акта об утверждении перечня мероприятий (объектов), в целях софинансирования которых предоставляется субсидия, в том числе для достижения результатов реализации регионального проекта.
Наличие муниципального правового акта с утвержденным перечнем мероприятий (объектов) можно рассматривать как формальный элемент реализации механизма предоставления межбюджетной субсидии, и включение его наличия в условия предоставления субсидии не соответствует сущностным характеристикам субсидии, установленным пунктом 1 статьи 139 Бюджетного кодекса Российской Федерации, что, в свою очередь влечет изменение правового режима межбюджетной субсидии, заложенного в указанной статье.
Безусловно, муниципальным образованием должен быть принят акт с утверждением перечней мероприятий или объектов, которые будут софинансироваться, но его наличие не должно являться условием предоставления субсидии.
При таких обстоятельствах воспроизведенные в порядке предоставления и распределения конкретной межбюджетной субсидии данные положения будут не в полной мере соответствовать положениям абзацев первого, третьего пункта 3 статьи 139 Бюджетного кодекса Российской Федерации.
Пунктом 20 Правил, утвержденных постановлением Правительства ХМАО № 475-п, предусмотрено, что порядок определения и установления предельного уровня софинансирования (в процентах) объема расходного обязательства муниципального образования на очередной финансовый год и плановый период, в том числе возникающих при реализации региональных проектов, устанавливается в порядке предоставления субсидии.
В свою очередь, положения, которые должен содержать порядок предоставления и распределения межбюджетной субсидии, предусмотрены пунктом 5 Правил, утвержденных постановлением Правительства ХМАО № 475-п, и к ним относятся: цели предоставления межбюджетной субсидии, условия ее предоставления, критерии отбора муниципальных образований, методику распределения межбюджетной субсидии, порядок оценки эффективности и перечень результатов ее использования, а также основания и порядок применения мер ответственности к муниципальному образованию при невыполнении им условий соглашения о предоставлении субсидии.
Правовая конструкция пункта 5 Правил, утвержденных постановлением Правительства ХМАО № 475-п, характеризуется наличием закрытого перечня, включение иных положений в порядок предоставления межбюджетной субсидии не предусмотрено, что свидетельствует о наличии внутренних противоречий между положениями пунктов 5 и 20 Правил, утвержденных постановлением Правительства ХМАО № 475-п, которые приведут к дефектному правовому регулированию порядка предоставления конкретной межбюджетной субсидии.
Подпунктом «ж» пункта 5 Правил, утвержденных постановлением Правительства Тюменской области № 561-п, предусмотрено, что порядки предоставления и распределения межбюджетных субсидий в рамках мер финансовой ответственности при невыполнении муниципальными образованиями условий соглашения должны содержать, в том числе порядок и предельный объем сокращения межбюджетных субсидий в случае невыполнения органами местного самоуправления условий предоставления субсидий и обязательств по целевому и эффективному использованию субсидий, предусмотренных подпунктами «в» и «г» данных Правил, то есть в случае недостижения значений результатов использования межбюджетной субсидии и несоблюдения графика выполнения мероприятий по проектированию и (или) строительству (реконструкции, капитальному ремонту, ремонту) и (или) по сохранению объектов культурного наследия (в том числе разработке научно-проектной документации) или приобретению указанных объектов.
Исключений из указанного правила и оговорок по применению данной нормы Правила, утвержденные постановлением Правительства Тюменской области № 561-п, не содержат.
Вместе с тем, из системного анализа подпункта «д» пункта 5, пунктов 15, 19 Правил, утвержденных постановлением Правительства Тюменской области № 561-п, следует, что достижение результатов использования межбюджетных субсидий, а также соблюдения графика выполнения установленных мероприятий оценивается по состоянию на 31 декабря года предоставления межбюджетной субсидии.
При таких обстоятельствах сокращение объема межбюджетной субсидии возможно и целесообразно лишь в том случае, когда ее предоставление и расходование предусмотрено в текущем и очередном финансовом году.
Таким образом, обоснованность включения в порядки предоставления и распределения межбюджетных субсидий положений о порядке и объемах сокращения межбюджетных субсидий если финансирование расходного обязательства муниципального образования предполагается исключительно в текущем финансовом году вызывает большие сомнения.
В силу требований подпункта 6 пункта 5 Правил, утвержденных постановлением Правительства ЯНАО № 1318-П, порядки предоставления и распределения межбюджетных субсидий должны содержать порядок (сроки и форму) представления отчетности об исполнении условий предоставления (расходования) субсидии.
В свою очередь, подпунктом 9 пункта 10 Правил, утвержденных постановлением Правительства ЯНАО № 1318-П, предусмотрено, что в соглашении о предоставлении субсидии должны быть установлены сроки и порядок представления отчетности об осуществлении расходов бюджета муниципального образования в ЯНАО, источником финансового обеспечения которых является субсидия, а также о достижении значений показателей результативности использования субсидии.
Так, раздел VII порядка предоставления и распределения субсидии из окружного бюджета бюджетам муниципальных образований в Ямало-Ненецком автономном округе на финансовое обеспечение подготовки и проведения муниципальных выборов, местного референдума, голосования по отзыву депутата, члена выборного органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления, голосования по вопросам изменения границ муниципального образования, преобразования муниципального образования, утвержденного постановлением Правительства ЯНАО от 17 января 2020 года (далее – Порядок предоставления субсидии на проведение выборов), посвящен порядку (срокам и форме) представления отчетности об исполнении условий предоставления (расходования) субсидии.
Вместе с тем, в рамках указанной отчетности предусмотрено предоставление получателем межбюджетной субсидии отчета об использовании субсидии по форме и в сроки, установленные соглашением и отчета о достижении значений показателей результативности использования субсидии по форме и в сроки, установленные соглашением.
Анализируя наименование раздела VII Порядка предоставления субсидии на проведение выборов, его содержание, следует вывод, что под отчетностью об исполнении условий предоставления (расходования) субсидии и подразумевается отчет об использовании субсидии и отчет о достижении значений показателей результативности использования субсидии.
При таких обстоятельствах, положения раздела VII Порядка предоставления субсидии на проведение выборов не в полной мере согласуются с подпунктом 6 пункта 5 Правил, утвержденных постановлением Правительства ЯНАО № 1318-П, в той части, что допускают установление форм отчета об использовании субсидии и отчета о достижении значений показателей результативности использования субсидии соглашением о предоставлении межбюджетной субсидии.
Вместе с тем, для устранения указанных несоответствий представляется целесообразным корректировка положений подпункта 6 пункта 5 и подпункта 9 пункта 10 Правил, утвержденных постановлением Правительства ЯНАО № 1318-П, для исключения дублирования положений о порядке, сроках и формах предоставления отчетности об использовании межбюджетной субсидии.
На основании пункта 11 Правил, утвержденных постановлением Правительства Тюменской области № 561-п, пункта 2 Правил, утвержденных постановлением Правительства ЯНАО № 1318-П, пункта 1 Правил, утвержденных постановлением Правительства ХМАО № 475-п, получателями межбюджетных субсидий являются муниципальные районы и городские округа.
Министерство финансов Российской Федерации неоднократно выражало свою позицию в отношении неправомерности предоставления межбюджетных субсидий городским и сельским поселениям «через» бюджет муниципального района.
В частности, в письме Министерства финансов Российской Федерации от 27 марта 2018 года № 06-04-12/ 19293 говорится, что в случае, если органами государственной власти субъекта Российской Федерации принято решение о софинансировании расходных обязательств городских или сельских поселений с использованием межбюджетных субсидий, такие субсидии должны предоставляться бюджету соответствующего поселения из бюджета субъекта Российской Федерации напрямую с заключением с органами местного самоуправления поселения соглашений о предоставлении субсидий бюджету поселения из бюджета субъекта Российской Федерации.
Аналогичная позиция изложена в письме Министерства финансов Российской Федерации от 18 июля 2019 года № 06-04-12/53498, где очередной раз подчеркивается, что предоставление из бюджета субъекта Российской Федерации субсидий в целях софинансирования расходных обязательств, возникающих при выполнении полномочий органов местного самоуправления по вопросам местного значения, возможно только в отношении муниципального образования, за которым федеральными законами, законами субъектов Российской Федерации закреплены соответствующие вопросы местного значения.
