Муниципальная реформа в России является одной из самых длительных реформ, которая не завершена и в настоящее время. Еще десять лет назад С.Ю. Наумов и А.А. Подсумкова отмечали, что муниципальная реформа уже имела в своем активе три этапа, первый из которых пришелся на 1987 год, а последний – начавшийся в 2000 году – характеризовался построением более жесткой вертикали власти и уменьшением самостоятельности местного самоуправления [1, 163]. Другие авторы считают, что изменения внесенные Федеральным законом N 136-ФЗ от 27 мая 2014 года [2] по сути является контрреформой [3, 62], Жегалова А.А. отмечает, что муниципальная реформа приняла затяжной характер [4, 52], Балякина Т.М. пишет, что муниципальная реформа продолжается по сегодняшний день [5, 69].
Таким образом, неоднозначная оценка содержания и результатов как самой муниципальной реформы, так и ее хода, влечет за собой необходимость уточнения отдельных аспектов последней.
В статье не будут затрагиваться законодательные акты действующие до принятия основного закона регулирующего данную сферу, а именно Федерального закона от 06.10.2003 N 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» [6] (далее – закон Об общих принципах). Ход муниципальной реформы отражается в изменениях, которые вносились в этот закон, но рассматривать их все в рамках статьи нецелесообразно, поскольку к настоящему времени их принято уже более 90. Рассмотрим ситуацию, которая сложилась к настоящему времени, и остановимся на тех законодательных актах, которые непосредственно касались муниципальной реформы.
Изменения на которые особо стоит обратить внимание были внесены ФЗ РФ от 27 мая 2014 года N 136-ФЗ «О внесении изменений в статью 26.3 Федерального закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» и Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». Разберем те положения, которые, представляют особый интерес для хода муниципальной реформы, и согласно которым органы местного самоуправления по сути получили возможность заменять государственные органы субъектов федерации и наоборот, государственные органы субъектов федерации заменить органы местного самоуправления. Суть этой редакции сводится к следующему – она позволила перераспределять полномочия между региональным и местным уровнями управления. Это возможно путем издания законов субъектом РФ и допускается на срок не менее срока полномочий законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации.
То есть, можно как изъять определенные полномочия у органа местного самоуправления, так и представить ему полномочия органа государственной власти. Второе положение существовало и ранее и именуется «наделение органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями».
Представленные указанными изменениями полномочия, по одностороннему изъятию из ведения органа местного самоуправления отдельных вопросов местного значения, создает угрозу значительного ограничения полномочий органов местного самоуправления и приводит к тому, что органы местного самоуправления могут быть лишены если не всех, то очень многих полномочий и встраиваются в систему органов власти субъекта федерации. Кроме того, изъятие полномочий фактические означает конец самостоятельности местного самоуправления в вопросах местного значения. Хотя закон и частично ограничил данное полномочие субъекта, однако, сам факт наличия такой возможности, говорит о том, что местное самоуправление уже не самостоятельно даже в правовом поле.
Кроме того, данный закон изменил порядок формирования представительных органов муниципальных образований и глав муниципальных образований. В шестимесячный срок после вступления в силу Федерального закона N 136-ФЗ от 27 мая 2014 года субъекты Федерации приняли законы, касающиеся нового порядка формирования представительных органов муниципальных районов, а также порядка избрания глав муниципальных образований во всех муниципалитетах.
Следует отметить, что указанные изменения реализовывались тремя основными способами.
Первый способ выражался в непосредственном регулировании законом субъекта Федерации безальтернативных вариантов формирования представительного органа муниципального района и избрания главы муниципального образования и тем самым определения его места в структуре органов местного самоуправления. Так, например, только в трех регионах субъект федерации оставил возможность закрепление в уставе способа формирования представительных органов муниципальных районов лишь в трех субъектах Федерации, а способа избрания главы — только в четырех [7, 45].
Второй способ просто сократил свободные выборы при формировании/избрании органов и должностных лиц местного самоуправления.
Третий способ явился альтернативным с учетом типа муниципального образования применялись различные способы формирования представительных органов, а также избрания глав муниципальных образований. Так, по данным Мониторинга Минюста, в законах семи субъектов Федерации для конкретных муниципальных районов в рамках одного субъекта был установлен различный порядок формирования представительного органа, а в 27 субъектах для конкретных муниципальных образований, даже одного типа, был установлен различный порядок замещения должности главы муниципального образования [8, 46]. То есть, фактически этот закон в обход Конституции РФ установил, что избрание главы на должность производится в соответствии с законом субъекта РФ.
В феврале 2015 года Федеральным законом от 03.02.2015 N 8-ФЗ «О внесении изменений в статьи 32 и 33 Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» и Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» [9] был введен еще один косвенный способ избрания главы муниципального образования — представительным органом из числа кандидатов, представленных конкурсной комиссией по результатам конкурса, с обязательным замещением таким лицом должности главы местной администрации, который по сути ничего не изменил и который также не являлся способом прямой демократии, при которой глава муниципального образования избирается именно прямым голосованием граждан.
Изменения федерального и регионального законодательства 2014 года напрямую повлияли на состояние муниципальной правовой основы.
Все указанные изменения снижают уровень самостоятельности органов местного самоуправления, представляют органам государственной власти возможность законодательного влияния на органы муниципальной власти, хотя, согласно ст. 12 Конституции РФ местное самоуправление не входят в систему органов государственной власти, а следовательно, такого влияния не должно быть.
Соответственное возникает еще одно декларативное положение, которое не находит своей реализации на практике и требует либо изменения Конституции РФ, либо приведение в соответствии с Конституцией федеральных законов.
Список литературы:
[1] См.: Наумов С.Ю., Подсумкова А.А. Основы организации муниципального управления: учебное пособие. М.: Форум, 2009. 352 с.
[2] Федеральный закон от 27.05.2014 N 136-ФЗ (ред. от 03.02.2015) «О внесении изменений в статью 26.3 Федерального закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» и Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» // СЗ РФ. 2014. N 22, ст. 2770.
[3] См.: Костюков А.Н., Благов Ю.В. Конституционность муниципальной реформы // Конституционное и муниципальное право. 2016. N 6. С. 62.
[4] См.: Жегалова А.А. Общенациональные и местные традиции в муниципально-правовой культуре России // Конституционное и муниципальное право. 2019. N 5. С. 52.
[5] См.: Бялкина Т.М. Конституционный принцип самостоятельности местного самоуправления в решении вопросов местного значения на современном этапе муниципальной реформы // Конституционное и муниципальное право. 2016. N 5. С. 69.
[6] Федеральный закон от 06.10.2003 N 131-ФЗ (ред. от 01.05.2019, с изм. от 03.07.2019) «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» // СЗ РФ. 2003. N 40, ст. 3822.
[6] Федеральный закон от 06.10.1999 N 184-ФЗ (ред. от 01.05.2019) «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» // СЗ РФ. 1999. N 42, ст. 5005.
[7] См.: Гриценко Е.В. Муниципальная реформа в фокусе решений Конституционного Суда России: новое в материально-правовых и процессуальных подходах // Сравнительное конституционное обозрение. 2016. N 5. С. 45.
[8] См.: Гриценко Е.В. Муниципальная реформа в фокусе решений Конституционного Суда России: новое в материально-правовых и процессуальных подходах // Сравнительное конституционное обозрение. 2016. N 5. С. 46.
[9] Федеральный закон от 03.02.2015 N 8-ФЗ «О внесении изменений в статьи 32 и 33 Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» и Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» // СЗ РФ. 2015. N 6, ст. 886.
