Прокурорский надзор за исполнением законов органами административной юрисдикции

В соответствии со ст. 1 Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации», прокуратура – единая централизованная система органов, которая осуществляет от имени Российской Федерации надзор за исполнением Конституции Российской Федерации, а также иных законов, которые действуют на территории Российской Федерации. [3]

Прежде чем перейти к рассмотрению надзора за исполнением законов органами административной юрисдикции, определим, что же такое прокурорский надзор в целом.

По мнению А.Ю. Винокурова, прокурорский надзор представляет собой вид государственной деятельности, который осуществляется органами прокуратуры и выражающийся в проверке соблюдения Конституции Российской Федерации и действующих на территории Российской Федерации законов присущими прокурорам правовыми средствами надзора. [4] В.Н. Галузо указывает, что прокурорский надзор – регламентированная прокурорским правом деятельность прокурора по проверке исполнения законов, а также подзаконных нормативно-правовых актов как государственными, так и негосударственными органами. [5]

Исходя из последнего представленного определения, можно выделить следующие признаки, которые лежат в его основе:

1) прокурорский надзор – вид государственной деятельности;

2) осуществление надзора производится специально уполномоченным лицом;

3) осуществление полномочий происходит ввиду проверки исполнения законов.

Говоря о содержании прокурорского надзора, безусловно, стоит отметить, что оно определяется непосредственно, через его объект, предмет, полномочия и средства.

Касаемо предмета прокурорского надзора, интересным представляется мнение А.Х. Казариной о том, что определение предмета прокурорского надзора – очень значимый вопрос теории, так как, «в наибольшей степени выбор оптимальной модели прокурорского надзора зависит от правильного понимания его предмета, поскольку через эту правовую категорию раскрывается содержание деятельности органов прокуратуры». [6]

Учитывая особенность содержания данной деятельности, можно выделить то, что прокурорский надзор представляет собой сложную деятельность, состоящую из:

1) надзора за административно-распорядительной деятельностью;

2) надзора за соблюдением прав и свобод человека и гражданина;

3) надзора за предварительным расследованием и уголовно-розыскной деятельностью;

4) надзора за деятельностью уголовно-исполнительной системы;

5) надзора за исполнительным производством.

В юридической литературе также выделяются и следующие основные направления деятельности прокуратуры, помимо вышеназванных: надзор за исполнением законов органами исполнительной власти и органами местного самоуправления; надзор за исполнением законов органами государственного управления и органами контроля; надзор за исполнением федеральных законов государственными гражданскими служащими и муниципальными служащими; возбуждение и расследование административных дел (административное преследование); участие прокурора в рассмотрении дел об административном производстве.

В положениях статьи 24.6 Кодекса об административных правонарушениях (далее – КоАП РФ), указываются основополагающие начала правового регулирования, осуществляемого прокурором за административно-юрисдикционными органами. [2] Так, все прокуроры в пределах своей компетенции осуществляют надзор за соблюдением Конституции Российской Федерации [1] и исполнением законов при производстве по делам об административных правонарушениях, за исключением тех дел, которые находятся в ведении суда.

При этом, рассматривая полномочия прокурора в данном русле, следует выделить их достаточно широкий спектр. Так, прокурор вправе:

1) возбуждать производство по делам об административных правонарушениях;

2) принимать участие в ходе рассмотрения дел об административных правонарушениях, в процессе которых он может заявлять собственные ходатайства давать заключения и реализовывать иные полномочия;

3) приносить протест на постановление по делу об административном правонарушении независимо от своего участия в деле. В соответствии с положениями ст. 30.10, а также 30.11 КоАП РФ, прокурор наделён правом опротестования как вступившего в законную силу постановления суда по делу об административном правонарушении, так и не вступившего в законную силу, в том числе и постановления, вынесенного судом.

Таким образом, можно выделить, что предметом прокурорского надзора за исполнением законов органами административной юрисдикции при рассмотрении дел об административных правонарушениях, является соблюдение прав и свобод человека и гражданина, соблюдение установленного законом порядка возбуждения дел об административных правонарушениях, соблюдение законного административного расследования и рассмотрения административных дел, а также соблюдение вынесения законных постановлений.

Согласимся с мнением Крюкова В.Ф., который определяет, что в рамках надзора за исполнением законов органами административной юрисдикции следует выделить надзор за органами, которые осуществляют контроль, и указать, что при надзоре за исполнением законна органами контроля, необходимо, учитывать качество выполнения данными органами возложенных на них обязанностей по выявлению, а также пресечению административных правонарушений. Также, необходимо учитывать и достаточность, а также целесообразность принятых данными органами мерами и при необходимости принимать решение о привлечении к ответственности руководителей соответствующих органов. [7]

Указывая на органы административной юрисдикции, стоит отметить, что легального определения законодателем не сформулировано, однако, закрытый перечень органов административной юрисдикции сформулирован в главе 23 Кодекса. И на сегодняшний день, помимо судебных органов в зависимости от предметной компетенции вправе рассматривать органы, осуществляющие охрану правопорядка в сфере: защиты прав несовершеннолетних; внутренних дел; уголовно-исполнительной системы; налогов и налогообложения; контроля и надзора в бюджетно-финансовой сфере; таможенного регулирования и контроля; экспортного контроля; пограничного контроля и прочие.

Стабильно в структуре административного производства выделяют несколько стадий, которые представляют собой совокупность действий, выполняемых специально уполномоченными органами в строго определённой последовательности. Данные действия в зависимости от своих задач систематизируются в конкретные стадии.

Анализируя стадии, следует отметить, что, как и в любом процессе, завершением и переходом к следующей стадии является вынесение какого-либо акта. Как правило, выделяют 4 стадии, среди которых:

1. Возбуждение дела об административном правонарушении;
2. Рассмотреие данного дела;
3. Пересмотр постановлений и решений по делу;
4. Исполнение постановлений по делу об административном правонарушении2.

По мнению Д.Н. Бахрах и В.Г. Татарян, следует выделять следующие стадии:

1. Возбуждение производства по делу об административном правонарушении, куда входят: возбуждение дела об административном правонарушении; установление фактических обстоятельств; процессуальное оформление документов; направление материала по подведомственности.
2. Рассмотрение дела об административном правонарушении, куда входят: подготовка дела; анализ всех материалов; принятие соответствующего решения, доведение сведений до лица о принятом решении.
3. Пересмотр постановления по делу об административном правонарушении, куда входят: обжалование, а также опротестование постановления; проверка его на предмет законности; вынесение решения и доведение до лица сведений о вынесенном решении.
4. Исполнение постановления, куда входит его приведение в надлежащее состояние, перед непосредственным исполнением; фактическое исполнение, в связи с чем, происходит окончание дела. [8]

То есть, исходя из изложенного, можно сделать вывод, что осуществление административно-юрисдикционной процедуры органами прокуратуры, может реализовываться не только в рамках стадии пересмотра постановления в порядке надзора, который инициируется органами прокуратуры, но и совместно со стадиями по возбуждению и рассмотрению административного дела.

Основным этапом осуществления надзора за исполнением законодательства является прокурорская проверка. В производстве, которой можно выделить несколько этапов:

— подготовительные мероприятия;

— непосредственное осуществление проверочных мероприятий;

— анализ результатов проверки;

— принятие решений о принятии мер прокурорского реагирования, а также результатов рассмотрения.

По мнению К.Ю. Винокурова, все проверки, осуществляемые органами прокуратуры в сфере административных правоотношений, можно классифицировать на:

а) проверку законности использования мер административного обеспечения;

б) проверку законности административного задержания;

в) проверку законности использования силовых приемов, специальных средств и огнестрельного оружия;

г) проверку законности привлечения к административной ответственности;

д) проверку законности применения административного ареста (по сигналам);

е) проверку соблюдения режима содержания административно задержанных и арестованных.

ж) проверку по факту бездеятельности органов административной юрисдикции, выраженной в отсутствии необходимых мер по привлечению виновных лиц к административной ответственности или нарушении сроков привлечения к административной ответственности. [9]

Итак, подводя итог, согласимся с мнением Д.В. Гриценко, что в качестве основных стадий деятельности прокурора в рамках юрисдикционно-надзорной процедуры можно выделить:

«1) превентивную, включающую процессуальные действия прокурора, направленные на предупреждение административных правонарушений и определение факторов, способствующих их совершению, а также процессуальные действия по проведению проверок соблюдения законодательства органами административной юрисдикции (проверок законности привлечения лица к административной ответственности; законности применения административно-обеспечительных мер; законности применения мер административного пресечения; вынесения предостережения о недопустимости нарушения закона);

2) оперативную, содержащую процессуальные действия прокурора, направленные на применение мер прокурорского реагирования при выявлении нарушений закона на стадиях возбуждения и рассмотрения дел об административных правонарушениях (принятие постановления об освобождении лица, незаконно подвергнутого административному

задержанию на основании решений несудебных органов; вынесение представления об устранении нарушений закона; принятие решения о вынесении постановления о возбуждении производства по делу об административном правонарушении);

3) опротестования, включающую процессуальные действия прокурора, производимые при наличии необходимости принесения протеста на постановление по делу об административном правонарушении и иные итоговые решения по делу». [10]

Безусловно, законодателю следует задуматься о включении в положения Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации» такой отдельной отрасли надзора как – надзор за исполнением законов органами административной юрисдикции, что значительно облегчило бы понимание всего процесса, протекающего в данной сфере.

Список использованной литературы:

1. Конституция Российской Федерации (принята всенародным голосованием 12.12.1993) (с учетом поправок, внесенных Законами РФ о поправках к Конституции РФ от 30.12.2008 N 6-ФКЗ, от 30.12.2008 N 7-ФКЗ, от 05.02.2014 N 2-ФКЗ, от 21.07.2014 N 11-ФКЗ, от 14.03.2020 N 1-ФКЗ).
2. Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях: федер. закон от 30 декабря 2001 г. № 195-ФЗ с изм. и доп. На 14 мая 2018г. № 499 – ФЗ.
3. О прокуратуре Российской Федерации: федер. закон Рос. Федерации от 17 января 1992 г. № 2201-1 с изм. и доп. на 9 ноября 2020 г. № 367-ФЗ.
4. Настольная книга прокурора / под общ. ред. С. Г. Кехлерова, О. С. Капинус; науч. ред. А. Ю. Винокуров. — М.: Издательство Юрайт, 2012.
5. См.: Галузо В.Н. Власть прокурора в Российской Федерации // Закон и право. 2008. № 5.
6. Казарина А.Х. Эволюция взглядов на предмет прокурорского надзора // Вестн. Акад. Ген. прокуратуры Рос. Федерации. 2013. № 2 (34).
7. Крюков В.Ф. Прокурорский надзор: учеб. пособие / 2-е изд., пересмотр. и доп.-М.: НОРМА,2008.
8. Административное право России: учебник / Д.Н. Баxраx, В.Г. Татарян. 4-е изд., перераб. и доп.- М.: Эксмо, 2009.
9. Прокурорский надзор за исполнением законов органами административной юрисдикции. Дис. … канд. юрид. наук: 12.00.11 / Винокуров К.Ю. — М., 2004.
10. Правовой статус прокурора в производстве по делам об административных правонарушениях. Дис. … канд. юрид. наук: 12.00.14 / Гриценко Д.В. Воронеж, 2014. — С. 90-91.
11. Konstitucija Rossijskoj Federacii (prinjata vsenarodnym golosovaniem 12.12.1993) (s uchetom popravok, vnesennyh Zakonami RF o popravkah k Konstitucii RF ot 30.12.2008 N 6-FKZ, ot 30.12.2008 N 7-FKZ, ot 05.02.2014 N 2-FKZ, ot 21.07.2014 N 11-FKZ, ot 14.03.2020 N 1-FKZ).
12. Kodeks Rossijskoj Federacii ob administrativnyh pravonarushenijah: feder. zakon ot 30 dekabrja 2001 g. № 195-FZ s izm. i dop. Na 14 maja 2018g. № 499 – FZ.
13. O prokurature Rossijskoj Federacii: feder. zakon Ros. Federacii ot 17 janvarja 1992 g. № 2201-1 s izm. i dop. na 9 nojabrja 2020 g. № 367-FZ.
14. Nastol’naja kniga prokurora / pod obshh. red. S. G. Kehlerova, O. S. Kapinus; nauch. red. A. Ju. Vinokurov. — M.: Izdatel’stvo Jurajt, 2012.
15. Sm.: Galuzo V.N. Vlast’ prokurora v Rossijskoj Federacii // Zakon i pravo. 2008. № 5.
16. Kazarina A.H. Jevoljucija vzgljadov na predmet prokurorskogo nadzora // Vestn. Akad. Gen. prokuratury Ros. Federacii. 2013. № 2 (34).
17. Krjukov V.F. Prokurorskij nadzor: ucheb. posobie / 2-e izd., peresmotr. i dop.-M.: NORMA,2008.
18. Administrativnoe pravo Rossii: uchebnik / D.N. Baxrax, V.G. Tatarjan. 4-e izd., pererab. i dop.- M.: Jeksmo, 2009.
19. Prokurorskij nadzor za ispolneniem zakonov organami administrativnoj jurisdikcii. Dis. … kand. jurid. nauk: 12.00.11 / Vinokurov K.Ju. — M., 2004.
20. Pravovoj status prokurora v proizvodstve po delam ob administrativnyh pravonarushenijah. Dis. … kand. jurid. nauk: 12.00.14 / Gricenko D.V. Voronezh, 2014. — S. 90-91.