Можно утверждать, что особенностям законодательного определения конфликта интересов (в определении законодателя) посвящено очень мало научных работ, несмотря на то, что есть определенный массив диссертационных исследований, предметом которых стал именно этот тип конфликта[1].
Отечественные исследователи социальных конфликтов и, в частности, юридических конфликтов несколько поверхностно раскрывают сущность организационных конфликтов. Это выражается, например, в том, что до сих пор в российской конфликтологии в целом и в ее таком направлении как юридическая конфликтология, не разделены понятия «трудовой спор» и «трудовой конфликт», «служебный спор» и «служебный конфликт»[2]. Кроме того, при осуществлении типологизации конфликтов, возникающих на «почве» трудовых отношений и трудовой деятельности в административно-государственных органах, как правило, не фиксируется наличие конфликтов по поводу интересов (экономических) и по поводу прав (юридических).
Следует добавить, что есть аспект, выпавший из поля зрения отечественных представителей науки. По сути, вне поля зрения остается личность (индивидуум), которая, с одной стороны, находится в институализированных отношениях с работодателем (предпринимателем) или с представителем нанимателя (на государственной и муниципальной службе), а с другой — приобретающая статус субъекта конфликта в силу определенных жизненных обстоятельств. Возьмем на себя труд восполнить этот пробел — в ходе рассмотрения особенностей законодательного определения конфликта интересов покажем, какие угрозы для государственного служащего несет в себе это определение. При этом будем оперировать термином «конфликт интересов», так как будем критически исследовать нормы федеральных законов, содержащих это понятие.
Противодействие коррупции в системе государственной гражданской службы Российской Федерации осуществляется на основе положений Конституции РФ как документа, обладающего высшей юридической силой. Заметим, что Конституция РФ прямо ничего не говорит о вопросах коррупции в сфере государственного управления, но тем не менее ориентирует органы государственной власти на защиту прав и свобод граждан от различного рода нарушений, а также определяет стратегические направления обеспечения правопорядка и борьбы с преступностью.
В решение проблемы противодействия коррупции вовлечен целый ряд государств и международных организаций. В этой связи в международном праве появился целый ряд конвенций и иных документов, предписания которых направлены на противодействие коррупции в самых разных сферах публичного управления. В научной литературе отмечается, что «к настоящему моменту сформировалась система международно-правового сотрудничества государств по борьбе с коррупцией, представляющая собой комплексный механизм взаимодействия государств на универсальном, региональном, субрегиональном и двустороннем уровнях. О формировании такой системы свидетельствуют наличие самостоятельных конвенционного и институционального механизмов противодействия коррупции, их взаимосвязанное и взаимообусловленное использование, а также комплексное применение специфических форм сотрудничества по предупреждению и борьбе с коррупцией»[3].
Следует согласиться с тем, что набор правовых средств, закрепленных в законодательстве, предопределяет эффективность действия закона и права в целом. Государственная служба является частью соответствующего социума, а также системы публичного управления, а поэтому проблемы, «пороки», которые имеют место в обществе, практически автоматически переносятся и на систему государственной службы. В мире нет государства, в котором было бы дисциплинированное и законопослушное общество и коррумпированная государственная служба, и наоборот. В этой связи можно сделать вывод, что проблема противодействия коррупции лежит далеко за пределами государственной службы, ее глобальные причины кроются в экономических и социальных проблемах данного общества. Эффективность правового регулирования противодействия коррупции также зависит от правильного определения причин и условий, детерминирующих ее вообще и в системе государственной службы в частности. О причинах коррупции в системе государственной службы будет сказано чуть ниже, а сейчас лишь отметим, что воздействие на причинный комплекс коррупции поможет снизить ее разрушительный потенциал в системе государственной службы. С точки зрения эффективности действия правовой нормы обратим внимание еще на один аспект. Так, в научной литературе говорится о том, что эффективность действия правовой нормы зависит от общественного мнения. В частности, А.В. Полукаров писал, что «…общественное мнение обладает нормативно-регулирующей функцией, распространенностью, устойчивостью и интенсивностью, а потому влияет на эффективность правовой нормы. Оно может быть достаточно четким показателем характера и степени общественной значимости правовой нормы, а поэтому известным индикатором социальной полезности цели нормы, допустимости социальных трат, связанных с ее достижением. Исходя из этого, общественное мнение — важный компонент анализа эффективности действующей правовой нормы»[4].
Частью 1 ст. 19 Федерального закона от 27 июля 2004 г. N 79-ФЗ (в ред. от 01.07.2017) «О государственной гражданской службе Российской Федерации» предусмотрено следующее определение конфликта интересов. «Конфликт интересов — ситуация, при которой личная заинтересованность гражданского служащего влияет или может повлиять на объективное исполнение им должностных обязанностей и при которой возникает или может возникнуть противоречие между личной заинтересованностью гражданского служащего и законными интересами граждан, организаций, общества, субъекта Российской Федерации или Российской Федерации, способное привести к причинению вреда этим законным интересам граждан, организаций, общества, субъекта Российской Федерации или Российской Федерации».
В то же время ч. 1 ст. 14.1 Федерального закона от 2 марта 2007 г. N 25-ФЗ (в ред. от 07.05.2013) «О муниципальной службе в Российской Федерации» предусмотрено, что «Под конфликтом интересов понимается ситуация, при которой личная заинтересованность (прямая или косвенная) муниципального служащего влияет или может повлиять на объективное исполнение им должностных обязанностей и при которой возникает или может возникнуть противоречие между личной заинтересованностью муниципального служащего и законными интересами граждан, организаций, общества, Российской Федерации, субъекта Российской Федерации, муниципального образования, способное привести к причинению вреда этим законным интересам граждан, организаций, общества, Российской Федерации, субъекта Российской Федерации, муниципального образования»[5].
Сравнительный анализ представленных юридических определений конфликта интересов показывает, что они существенно не отличаются друг от друга. Уточнение, что под конфликтом интересов понимается ситуация, при которой личная заинтересованность личности — прямая или косвенная — не содействует уменьшению количества юридических неопределенностей.
Нами к числу юридических неопределенностей рассматриваемого конфликта интересов относятся:
- Субъектный состав конфликта интересов; законодатель предусматривает, что конфликт интересов — это конфликт между личностью (индивидуумом) и административно-государственным органом, обществом, Российской Федерацией, субъектом Российской Федерации, муниципальным образованием. То есть со стороны законодателя не принимается во внимание практика борьбы с коррупцией, в ходе которой выявлены конфликты интересов с групповым субъектным составом конфликта. Напомним, что под группой понимается два и более человек.
- Отсутствие четкого указания на предмет личной заинтересованности личности (индивидуума), который реально или потенциально может привести к возникновению конфликта интересов. Об этом предмете речь пойдет ниже.
- Отсутствие четкого признака конфликта интересов из числа признаков, общепризнанных теорией социального конфликта. То есть конфликт интересов как ситуация не характеризуется ни в качестве борьбы субъектов взаимодействия за материальные ресурсы, ни в качестве наличия разногласий между субъектами взаимодействия[6]. При раскрытии термина «конфликт интересов» отечественный законодатель использует такой критерий, как наличие противоречий между личной заинтересованностью государственного (муниципального) служащего и законными интересами граждан, организаций, общества, субъекта Российской Федерации или Российской Федерации, а также муниципального образования. Формально, — по сути нормы права, — противоречия между личной заинтересованностью государственного (муниципального) служащего и законными интересами хотя бы одного из поименованных субъектов не могут быть квалифицированы в качестве конфликта интересов.
- Использование законодателем юридически неопределенной категории «законные интересы» и неопределенного выражения «причинение вреда законным интересам».
- Отсутствие признака начала конфликта интересов. Из законодательного определения конфликта интересов неясно, что следует воспринимать и квалифицировать как начало реального (проявленного или манифестированного) конфликта.
Можно сделать обобщение следующего характера. Конфликт интересов определяется законодателем как влияние личной заинтересованности государственного (муниципального) служащего на объективное исполнение им своих должностных обязанностей, которое приводит или может привести к противоречию между личной заинтересованностью государственного (муниципального) служащего и законными интересами граждан, организаций, общества, субъекта Российской Федерации или Российской Федерации, а также муниципального образования.
Понятия «приводит» и «может привести» означают, что, по сути, в юридическое определение конфликта интересов законодатель вкладывает смысл, согласно которому в административно-государственном органе или в муниципальном образовании может возникнуть или реальный конфликт интересов, или ложносоотнесенный (иллюзорный) конфликт интересов. Чем чревато для гражданина, проходящего государственную или муниципальную службу, такое юридическое определение конфликта интересов, поясним позднее.
Предмет личной заинтересованности личности (индивидуума), который реально или потенциально может привести к возникновению конфликта интересов, частично раскрыт в норме ч. 2 ст. 14.1 Федерального закона от 2 марта 2007 г. N 25-ФЗ «О муниципальной службе в Российской Федерации» (в ред. от 07.05.2013). Приведем эту норму в ее первозданном виде.
Итак, «под личной заинтересованностью муниципального служащего понимается возможность получения муниципальным служащим при исполнении должностных обязанностей доходов (неосновательного обогащения) в денежной либо натуральной форме, доходов в виде материальной выгоды непосредственно для муниципального служащего, членов его семьи или лиц, указанных в пункте 5 части 1 статьи 13 настоящего Федерального закона, а также для граждан или организаций, с которыми муниципальный служащий связан финансовыми или иными обязательствами».
Следует отметить, что обязанность по самоконтролю в части недопущения, предотвращения и урегулирования конфликта интересов возлагается на сотрудников и работников, включенных в перечни, предусмотренные Федеральным законом от 25 декабря 2008 г. N 273-ФЗ «О противодействии коррупции».
Лицо, являющееся стороной конфликта интересов, в соответствии со ст. 11 Федерального закона N 273-ФЗ обязано:
— принимать меры по недопущению любой возможности возникновения конфликта интересов;
— уведомить в порядке, определенном представителем нанимателя (работодателем) в соответствии с нормативными актами Российской Федерации, о возникшем конфликте интересов или о возможности его возникновения, как только ему станет об этом известно.
Представитель нанимателя (работодатель), если ему стало известно о возникновении у лица, указанного в ч. 1 ст. 10 настоящего Федерального закона, личной заинтересованности, которая приводит или может привести к конфликту интересов, обязан принять меры по предотвращению или урегулированию конфликта интересов.
Таким образом, в противодействии коррупции предотвращению и урегулированию конфликта интересов придается важное значение. В методических рекомендациях, научных публикациях эти процессы называют причиной или условием коррупции, а мерам их профилактики уделяется все большее внимание. Национальным планом противодействия коррупции на 2018 — 2020 гг. обеспечение единообразного применения законодательства Российской Федерации о противодействии коррупции в целях повышения эффективности механизмов предотвращения и урегулирования конфликтов интересов относится к числу первостепенных задач. Национальным планом предусмотрены подготовка обзоров, перечней мероприятий, совершенствование законодательства об ответственности за несоблюдение норм в части предотвращения и урегулирования конфликта интересов.
Литература
- Антикоррупционные стандарты Организации экономического сотрудничества и развития и их реализация в Российской Федерации / Под ред. Т.Я. Хабриевой и А.В. Федорова. М., 2015. С. 284.
- Зеленцов А.Б. Административно-правовой спор: вопросы теории: Монография. Изд. 2-е, испр. и доп. М.: РУДН, 2009; Зеленцов А.Б., Линецкий С.В. Служебный спор и порядок его разрешения. М.: Интеграция, 2011.
- Полукаров А.В. К вопросу об эффективности реализации административно-правовых средств противодействия коррупции в социальной сфере // Административное и муниципальное право. 2016. N 9. С.806.
- Щеколдин С.Ю. Конфликт интересов в государственных служебных отношениях: материальные и процессуальные аспекты: Автореф. дис. … канд. юрид. наук. Воронеж, 2011; и др.
[1] Щеколдин С.Ю. Конфликт интересов в государственных служебных отношениях: материальные и процессуальные аспекты: Автореф. дис. … канд. юрид. наук. Воронеж, 2011; и др.
[2] Зеленцов А.Б. Административно-правовой спор: вопросы теории: Монография. Изд. 2-е, испр. и доп. М.: РУДН, 2009; Зеленцов А.Б., Линецкий С.В. Служебный спор и порядок его разрешения. М.: Интеграция, 2011.
[3] Антикоррупционные стандарты Организации экономического сотрудничества и развития и их реализация в Российской Федерации / Под ред. Т.Я. Хабриевой и А.В. Федорова. М., 2015. С. 284.
[4] Полукаров А.В. К вопросу об эффективности реализации административно-правовых средств противодействия коррупции в социальной сфере // Административное и муниципальное право. 2016. N 9. С.806.
[5] В ред. Федерального закона от 21.11.2011 N 329-ФЗ.
[6] См. юридическое определение индивидуального трудового спора (ст. 381 ТК РФ) и индивидуального служебного спора (ст. 69 Федерального закона N 79-ФЗ).
