ЭВОЛЮЦИЯ ОРГАНОВ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ В РОССИИ В КОНТЕКСТЕ ОПЫТА ГРАЖДАНСКОГО УЧАСТИЯ НАСЕЛЕНИЯ

Традиции местного самоуправления в России имеют многовековую историю. В данной статье мы рассмотрим основные этапы эволюции организации местного самоуправления в нашей стране и попытаемся выявить закономерности, сопутствующие этому процессу, а также каким образом данный опыт может быть использован для совершенствования местного самоуправления на современном этапе.

Если обратиться к истории Российского государства, то можно заметить тот факт, что первоначально восточные славяне имели достаточно высокий уровень политической организации власти и инициативности в вопросах самоуправления. Первичной формой их объединения была община, способная во многом регулировать социальные, экономические и культурные аспекты отношений общинников. Наиболее важные и социально значимые вопросы рассматривались коллективно на вече, где в ходе дискуссии и принималось то или иное решение [1]. В процессе формирования Древнерусского государства часть функций общины и вече перешла к центральным органам. Но население это не ограничивало, ведь в лице государства оно нашло защиту от внешних врагов, покровителя в вопросах торговли и культуры. Взамен на это князь ежегодно объезжал свои владения, собирая дань. Но стоило ему «перегнуть палку», как народ выражал свое недовольство. Это нашло отражение в Повести временных лет, где ярко описано восстание древлян. Несмотря на то что Ольга жестоко покарала мятежников, власти пришлось реформировать систему во избежание повторения подобного, что опять-таки говорит о том, что местные власти могли противостоять центру и имели политический голос.

Далее начинается новый период государственного развития. Его называют феодальной раздробленностью, когда многие княжества смогли укрепить свою независимость и самостоятельность. Хотя многие историки иначе рассматривают сущностные характеристики этого периода. Например, Н.М. Карамзин вовсе не употреблял понятия раздробленности, а говорил лишь об «удельных веках». Историки С.В. Думин и В.П. Тугаринов прямо признают, что по письменным источникам киевского времени процесс феодализации землевладения прослеживается слабо [2]. Независимо от оценок данного периода является неоспоримым то, что в Новгороде и Пскове сформировалась особая форма государственного управления -республика с высоким уровнем культурного развития и политического участия граждан в осуществлении самоуправления.

В Новгородской и Псковской судных грамотах закреплено, что все граждане, как богатые, так и бедные, как бояре, так и черные люди, имели право быть на вече деятельными членами. Каких-либо имущественных цензов не существовало. В вече участвовали посадники, бояре, купцы, житые и черные люди. В период монголо-татарского ига единственным проявлением свободного волеизъявления граждан было городское самоуправление. Традиционная должность тысяцкого сохранялась в таких городах, как Москва, Тверь, Новгород. Эти пережитки архаичной системы были во многом связаны с организацией власти в период зарождения Древнерусского государства, когда князь выдвигал определенное лицо на эту должность с полномочиями управления торговым судом. Но и этот институт просуществовал лишь до 1373 г.

В основе местного управления XIV-XVII вв. лежала система кормлений. Несмотря на то, что ее относят к органу местного самоуправления, это достаточно спорно, ведь кормленщики находились под контролем Боярской думы и по факту исполняли поручения центра на местах. После губной реформы Ивана IV Грозного часть важных судебных дел была изъята из ведения наместников и волостелей, направленных из центра, и передана «выборным головам» из числа местных боярских детей. После этого более чем два века местное самоуправление не претерпевало изменений, да и фактически не имело реального значения как элемент политической системы Российского государства. Таким образом, можно сделать вывод, что с формированием централизованного государства с сильной вертикалью власти отпала необходимость в активном гражданском участии крестьянских и городских сообществ, затрудняла и их активность в политических процессах становление крепостного права. Формирующиеся дворянство было в основном военной элитой, получившей свои имения из рук царя, поэтому также было нацелено на укрепление его личной власти.mЗначительные изменения в системе городского и уездного самоуправления произошли после реформы Екатерины II 1785 г.  Первоначально целью ее преобразований было стремление укрепить местные власти для наиболее продуктивной и первичной борьбы с беспорядками, подобными Пугачевскому восстанию. Также Екатерина стремилась к укреплению позиций дворянства, которому недоставало авторитета в губерниях. В результате реформы был установлен принцип выборности представительного органа власти - думы. В сферу деятельности управ перешел ряд аспектов исполнительной власти на территории губернии. В

дальнейшем именно эти основы стали базисом для преобразований органов местного самоуправления.

Следующим, кто значительно изменил систему городского и земского самоуправления, был Александр II. Его реформы вывели Российскую империю на совершенно новый уровень. Было введено всесословное выборное самоуправление. Участие в выборах ограничивалось половозрастным и имущественным цензом, также преимущества во многом обеспечивались дворянству, что было вполне в духе того времени. В ведение самоуправления передавались местное хозяйство, благоустройство, народное образование, здравоохранение, попечение о развитии промышленности и торговли. Несмотря на это местные власти оставались подведомственными государственным органам. Созданные в ходе реформы земства сыграли огромную роль в распространении образования на селе, медицинских знаний, агротехнических новшеств и прочих благ, в которых была так заинтересована сельская община. Стоит отметить, что никаких политических функций земства не получили. Деятельность городских дум находилась под контролем губернатора, также полностью подчиненного центру [3].

При Александре III многие положения реформы его предшественника были пересмотрены с целью усиления государственного влияния на принятие местных решений. С целью ограничения крестьянского самоуправления вводилась должность земских участковых начальников. Положение «О губернских земских и уездных учреждениях» ограничивало сферу деятельности земств и увеличивало в них представительство дворян. Также усиливалось административное вмешательство в деятельность городских дум. Тем не менее, в истории местного самоуправления России земства, городские думы и управы оцениваются как наиболее эталонные образцы отечественного местного самоуправления. В начале XX в. в условиях кризиса государственности попытку реформирования предпринял П.А. Столыпин. По его замыслу, во всех областях страны должны были быть образованы земские собрания и правительственные управления, которые должны были получить широкие законодательные права в решении местных вопросов. Предполагалось создание всесословных волостных земских собраний, которые были призваны заняться решением основных проблем сельских общин, но все же выборы в эти собрания проводились по прежнему куриальному принципу. Данный проект не смогли осуществить в связи с гибелью Столыпина. Следует отметить, что сами земства и городские думы заявляли претензии на повышение своего статуса до государственного, но эти требования не были удовлетворены, как и воплощение идеи о создании Всероссийского земства, что было почти абсурдным фактом при условии причисления его к органам местного самоуправления. После революции 1917 г. Г.Е. Львовым, возглавившим Временное правительство, была предпринята попытка трансформации местного самоуправления в уровень государственной власти, так как он не видел противоречий меду задачами местных властей и государства в целом. В целом революция не внесла значимых изменений в структуру местных органов власти, они продолжали функционировать по инерции, фактически сохранив кадровый состав [4].

По конституции РСФСР 1918 г. Советская власть поставила местное самоуправление под свой контроль и приступила к реализации через него интересов центра, что было свойственно вновь сформировавшемуся политическому режиму. Местные власти приводили в исполнение постановления сверху, принимали меры к поднятию общего уровня культуры и хозяйства на подведомственных территориях, неизменно занимались решением локальных вопросов образования, здравоохранения, жилищно-коммунального хозяйства и пр. В 60-80-х гг. XX в. в СССР было принято немало постановлений, посвященных проблемам совершенствования местного самоуправления. Это постановления ЦК КПСС «Об улучшении деятельности Советов депутатов трудящихся и усилении их связей с массами» (1957), «Об улучшении работы сельских и поселковых Советов депутатов трудящихся» (1967), «О мерах по дальнейшему улучшению работы районных и городских Советов депутатов трудящихся» (1971), постановление ЦК КПСС, Президиума Верховного Совета СССР и Совета Министров СССР «О дальнейшем повышении роли Советов народных депутатов в хозяйственном строительстве» (1981) и др. [5].

Несмотря на все эти попытки изменений существующая командно-административная система поставила местное самоуправление в рамки, пределы которых не позволяли перешагнуть на качественно новый уровень муниципального управления. Основным органом власти на местах были Советы как органы общественного самоуправления населения, представляющие интересы народа. Однако они так и не обрели возможности самостоятельно решать вопросы местного значения. Тем самым местным Советам придавался вторичный, служебный характер, их роль как органов местного самоуправления нивелировалась, а партийное руководство Советами превращало их в бесправный придаток партийной машины. С распадом СССР встал вопрос о формах организации местного самоуправления и рычагах его соподчиненное™ государственным органам власти. В настоящее время на федеральном уровне в основном создана нормативная правовая база, необходимая для организации и деятельное™ местного самоуправления: Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», а также ряд федеральных законов, регламентирующих вопросы проведения муниципальных выборов и местных референдумов, финансово-бюджетной деятельности местного самоуправления, организации муниципальной службы, деятельности муниципальных образований как субъектов гражданско-правовых отношений [6].

Расширились и возможного участия граждан в местном самоуправлении. Осуществление представительных полномочий муниципального образования возможно сходом граждан - местных, обладающих избирательным правом. С правотворческой инициативой могут выступать группы граждан, их численность устанавливается местными нормативно-правовыми актами и не может превышать 3% от числа жителей муниципального образования [7].

Таким образом, в данной статье мы рассмотрели основные исторические этапы развития местного самоуправления в России. Можно сделать вывод, что эволюция органов местной власти была достаточно противоречивым процессом. Не редки были случаи резких ограничений со стороны центральной власти. Часто местным властям приходилось расставаться с определенными полномочиями и возвращать их спустя не одно десятилетие. По мере усиления государственной власти возможности гражданской активности населения уменьшались, и наоборот. Однако на нынешнем этапе развития местного самоуправления законодательно закреплены достаточно широкие возможности для гражданской активности населения.

 

Список использованной литературы

  1. Аминов И.Р., Суфиянов А.А. Активизация населения, как условие совершенствования муниципального правотворчества // Международный журнал гуманитарных и естественных наук. – 2019. № 10-2 (37). – С 97-100.
  2. Думин С.В., Турилов А.А. «Откуда есть пошла Русская земля» // История Отечества: люди, идеи, решения: Очерки истории России ЕХ - начала XX вв.//Политиздат. - М , 1991. - С. 7-12.
  3. Журавлев К.А. Сущность местного самоуправления// Молодой ученый. - 2018. - № 43. - С. 113-115.
  4. Куликов В.В. Реформа местного самоуправления в России: теории и реальность // Государство и право. - 2000.- № 11.-С . 13-18.
  5. Пузанов В.В. Народ и власть в городах-государствах Древней Руси//История России. Народ и власть. - 1997. - С. 49-95.
  6. Чудаков О.В. Демократизация органов городского самоуправления в Сибири в период социальных катаклизмов// Вестник Томского государственного университета. История. - 2012,-№4.-С. 82-85.
  7. Эволюция местного управления и самоуправления в России // Правоприменение. - 2017. - № 1 - С. 92-100.
  8. Шарипова Э.А. К вопросу о системе субъектов конституционно-правовых отношений // Идель-Уральские правовые чтения. – 2015. – С. 101-106.