Концессия, как форма взаимодействия государства и бизнеса, появилась задолго до Федерального закона от 21 июля 2005 г. N 115-ФЗ «О концессионных соглашениях».
Еще в 1836 году Николаем I выдана первая концессия на строительство железной дороги от Санкт Петербурга до Царского Села с ветвью до Павловска. Дорога была создана и успешно введена в эксплуатацию в 1838 году.
Условия первой в истории России железнодорожной концессии были очень льготными для концессионера: бессрочный срок эксплуатации, размер тарифов не регулировался государством, земля передавалась бесплатно, что объяснялось острой необходимостью создания транспортной инфраструктуры для крупного машинного производства.
Однако через несколько лет эксплуатации железной дороги условия концессии были изменены, в частности, было введено регулирование железнодорожных тарифов, установлены сроки выкупа объекта.
В середине 1860-х в России были созданы благоприятные условия для привлечения частного капитала, включая иностранные инвестиции, с целью строительства железных дорог на основе концессии, что привело к значительному росту темпов строительства железнодорожной инфраструктуры.
Так, в период с 1866 по 1872 год число концессий увеличилось в два раза, а протяженность железнодорожной сети с 1871 года по 1880 год увеличилась более чем на 12 000 километров.
В 90-х годах ХIХ века за счет эксплуатации новых железнодорожных линий получили импульс к развитию металлургия, машиностроение, угледобывающая, нефтеперерабатывающая, деревообрабатывающая отрасли. Также сам факт строительства способствовал развитию отраслей промышленности, которые обеспечивали удовлетворение потребностей стройки в технике, сырье, материалах.[1]
Следующий этап в развитии концессионных отношений связан с образованием советского государства. 23 ноября 1920 г. СНК принял Декрет «О концессиях», по-новому сформулировав важнейшие экономические и юридические принципы и условия предоставления концессий.
С 1922 по 1927 г. было получено 2211 предложений о концессиях. Из них первые места занимали Германия (35,3 %), Англия (10,2 %), США (9,4 %), Франция (7,9 %).
Однако заключено было 163 концессионных договора, что в процентном соотношении составляет всего 7,5 % от общего числа предложений.
По приблизительным данным доходы государства от концессий в 1923–1924 гг. составили 14 млн руб., а в 1925–1926 гг. уже 26 млн руб.[2]
Таким образом, пусть непростой, но положительный опыт использования концессионного механизма в истории нашей страны присутствовал и при создании объектов железнодорожного транспорта в том числе.
Запрос на применение концессионного механизма в настоящее время обусловлен теми же причинами, что и в прошлом – недостаточность государственных ресурсов для обеспечения необходимого уровня финансирования, наличие потребности развития регионов с сырьевыми ресурсами, в разработке которых присутствует интерес частного бизнеса.
Практика применения концессионного механизма получила более широкое применение по сравнению с соглашениями о ГЧП. В частности, примером может быть проект создания железнодорожной линии Бованенково — Сабетта, известной также как Северный широтный ход-2 (СШХ-2). Соглашение о государственно-частном партнёрстве по созданию и эксплуатации железнодорожной линии необщего пользования Бованенково – Сабетта было подписано еще 30 декабря 2015 года.
К сегодняшнему дню проведён масштабный комплекс работ по подготовке к строительству линии Бованенково – Сабетта. Все работы профинансированы за счет средств частного партнера.
Однако всесторонний анализ, проведённый с учётом требований по синхронизации ГЧП-проекта с проектами смежной инфраструктуры, а также финансовых рисков и баланса интересов, показал, что оптимальным форматом дальнейшей реализации проекта создания линии Бованенково – Сабетта является механизм концессии. Поэтому принято решение о расторжении существующего соглашения о государственно-частном партнёрстве. Это позволит приступить к подготовке пакета документов для оформления концессии.
Работа, проделанная публичным и частным партнёрами за время действия соглашения, позволит использовать выработанные проектные решения, результаты исследований и сократить временные затраты на подготовку проекта концессии[3].
Вторым примером использования концессионного механизма для решения сложной ситуации при реализации проекта может быть дорога Улак – Эльга длиной 321 км, которая была построена «Мечелом» для освоения Эльгинского месторождения угля в Якутии.
В 2014 году у «Мечела» возникли сложности, связанные с обслуживанием долга по причине изменения макроэкономической ситуации. Железнодорожная ветка, строительство которой обошлось порядка 70 млрд рублей была выделена из Эльгинского проекта в 2016 году с расчетом на привлечение профильных инвесторов. Однако переговоры не дали ожидаемого результата. Именно концессия рассматривается как механизм, способный решить задачи, связанные с проектом.
Для успешного запуска проекта и его последующей реализации недостаточно качественного функционирования только железной дороги. Важно обеспечить комплексную слаженную работу и порта и горно-обогатительного комбината. Механизм концессии позволяет структурировать указанную комплексную систему взаимоотношений.[4]
Таким образом, концессионный механизм в условиях существующей недостаточности государственных ресурсов для финансирования капиталоемких транспортных проектов, позволяет:
— привлечь внебюджетное финансирование,
— использовать управленческий опыт, технологии и профессиональные компетенции частного партнера для реализации технологически сложных инфраструктурных проектов,
— справедливо разделить риски между публичным и частным партнером,
— структурировать взаимоотношения сторон, когда в контур проекта входит несколько объектов, создание и эксплуатация которых должны быть синхронизированы.
Кроме того, приведенные выше примеры подтверждают актуальность применения концессионного механизма для разрешения сложных ситуаций, связанных с реализацией инфраструктурных проектов.
[1] Рельсы из прошлого. Как железные дороги подняли Россию с колен https://www.gazeta.ru/business/2014/11/10/6296941.shtml
[2] Раднаев Б.В. История правового регулирования концессионных соглашений//Вестник Санкт-Петербургского университета. Серия право – 2015. № 1.
[3] http://portnews.ru/news/281236/
[4] https://www.vedomosti.ru/business/articles/2017/02/28/679220-doroga-elgi
