Современная система стратегического планирования в Российской Федерации представляет особый интерес для исследования в силу слабой научной проработки этой области знаний, а также вследствие большого количества юридических противоречий и проблем в данной отрасли государственного управления.
Одной из наиболее значимых концептуальных проблем в изучении стратегического планирования в Российской Федерации представляется тот факт, что не существует единого общепринятого подхода к определению стратегического планирования. Более того, существует ряд документов так или иначе выполняющих и дублирующих функции документов стратегического планирования но не входящие в данную систему. Целью данного исследования является изучение истории и настоящего стратегического планирования в РФ на примере программы «экономическое развитие и инновационная экономика».
Начало современной истории стратегического планирования в России представляется связывать с началом ХХ в., когда данная проблема приобрела особый оттенок и значимость после Первой Мировой Войны и Гражданской Войны на территории РСФСР. Так, благодаря реализации НЭП, Правительству СССР удалось посредством привлечения частного капитала модернизировать промышленное производство во всех отраслях народного хозяйства. К стратегическим проектам советского прошлого можно также отнести все пятилетние планы развития народного хозяйства СССР принятые Высшим Советом Народного Хозяйства СССР. Следует сказать отдельно, что в СССР всегда функционировал, по меньшей мере, один централизованный орган, отвечавший за системную разработку документов стратегического планирования — «пятилеток», — Госплан СССР действовавший с 1923 по 1991 годы, а также Высший Совет Народного Хозяйства СССР действовавший с 1923-1932 и 1963-1965 годы который частично включал в себя функцию формирования и утверждения документов стратегического планирования.
Знаменитые на весь мир документы стратегического планирования СССР доказали свою эффективность еще в первые годы существования нового государства. Главной задачей введённой плановой экономики было наращивание экономической и военной мощи государства максимально высокими темпами, на начальном этапе это сводилось к перераспределению максимально возможного объёма ресурсов на нужды индустриализации. О первом пятилетнем плане (1 октября 1928 — 1 октября 1933) было заявлено на XVI конференции ВКП(б) (апрель 1929 года) как о комплексе тщательно продуманных и реальных задач. Этот план, сразу после его утверждения V съездом Советов СССР в мае 1929 года, дал основания для проведения государством целого ряда мер экономического, политического, организационного и идеологического характера, что возвысило индустриализацию в статус концепции, эпоху «великого перелома».
На созданной индустриальной базе стало возможным проведение масштабного перевооружения; за время первой пятилетки оборонные расходы выросли до 10,8 % бюджета.
По итогам реализации первых двух пятилеток, уже в 1937 году 80% промышленного производства было получено на предприятиях, построенных и/или реконструированных за годы 1-ой и 2-ой пятилеток.
Актуальная система стратегического планирования Российской Федерации еще более широкая и многогранная, чем была в Советском Союзе (т.е. до принятия № 172-ФЗ «О стратегическом планировании в Российской Федерации[1]). Отсутствие юридически-закрепленной иерархии документов стратегического планирования РФ осложняет исследования проблем связанных с такими документами. Немаловажным препятствием при анализе данной подсистемы государственного управления являются противоречия целевых показателей и задач, которые никак не коррелируют между собой, а зачастую и просто противоречат друг другу, а также несоответствие целей некоторых документов их подпрограммам.
В качестве примера рассмотрим государственную программу «Экономическое развитие и инновационная экономика». Актуальность государственной программы «Экономическое развитие и инновационная экономика» для развития национальной экономики РФ обусловлена низкими показателями РФ в различных инновационных и экономических рейтингах. К примеру, РФ на 2017 год занимала 46 место в рейтинге Всемирного Банка «Глобальный инновационный индекс», имеет отрицательную динамику роста прямых иностранных инвестиций, а также отрицательную динамику роста инновационных предприятий и т.д.
Отметим, что «нелогичность» этой государственной программы обусловлена противоречием поставленных целей и объемом инвестиций на их достижение.
Программа включает в себя 11 подпрограмм, а общий объем финансирования составляет 871 миллиард рублей[6]. При этом, на подпрограмму «Государственная регистрация прав, кадастр и картография» будет выделено в общей сложности по годам 271,5 миллирад рублей, подпрограмма «Официальная статистика» предполагает расходы в размере 144 миллиардов рублей, добавим, что в рамках этой же государственной программы предусматривается дополнительная подпрограмма «Развитие единой государственной системы регистрации прав и кадастрового учета недвижимости» , которая по своему целевому назначению дублирует первую выделенную подпрограмму. В сумме, три из 11 выделенных подпрограмм предусматривают почти 50% от общих расходов на государственную программу, в то время как на подпрограмму «Инвестиционный климат» — 81 миллиард рублей, «Развитие антимонопольного и тарифного регулирования, конкуренции и повышение эффективности антимонопольного контроля» — 11 миллиард рублей, «Стимулирование инноваций» — 73,7 миллиардов рублей.
Во-первых, представляется нелогичным наличие таких больших расходов на картографию и кадастровую регистрацию, против низких бюджетных расходов в наиболее проблемные сферы экономики РФ, соответственно на инновации, развитие конкуренции и на повышение инвестиционного климата.
Во-вторых: не совсем понятно, почему вообще в рамках программы ориентированной на инновационное развитие экономики присутствуют подпрограммы «Официальная статистика», «Управленческие кадры», и подпрограмм связанных с картографией и регистрацией кадастровых прав.
Целевые показатели, приводимые в других подпрограммах представляются вполне обоснованными и объективными, а их достижение происходит с переменным успехом, например, изменение количества патентных заявок в РФ по годам демонстрирует отрицательную динамику, как и доля организаций осуществляющих технологические инновации от общего числа организаций, но позиция РФ в рейтинге Всемирного Банка по условиям ведения бизнеса улучшается, как и улучшается показатель создаваемых рабочих мест в особых экономических зонах. Тем не менее, наиболее важные, на наш взгляд, показатели, такие как объем прямых иностранных инвестиций (снизились почти в 4 раза по сравнению с 2013 годом), число устраняемых антимонопольных нарушений (практически не изменилось), численность субъектов МСП (снижение), с каждым годом ухудшаются.
На наш взгляд, многие проблемы достижения целевых показателей подпрограмм необходимо связывать именно с выделенными противоречиями расходов на подпрограммы, недостатком финансирования отдельных направлений государственной программы, хаотичность и противоречие целей других государственных программ и документов стратегического планирования, а также ряд иных специфических факторов, таких как нестабильность политических отношений с другими государствами, которая сказывается на динамике ПИИ и другие.
На основе уже имеющихся данных динамики целевых показателей, можно сделать вывод о невозможности реализации государственной программы в полном объеме, в связи с выделенными ранее проблемами, а по итогам настоящего исследования представляется необходимым выделить, важные, на наш взгляд, рекомендации, которые бы поспособствовали улучшению и развитию стратегического планирования в РФ:
- Принимая во внимание успешный опыт СССР, думается крайне необходимым создание единого централизованного органа, который будет ответственен за разработку всех федеральных документов стратегического планирования, т.к. это приведет к непредвзятости планирования, гармоничности и взаимодополняемости разных отраслевых документов подобного плана.
- На примере затронутой государственной программы «Экономическое развитие и инновационная экономика» представляется важным переориентация бюджетного финансирования на решение наиболее острых социальных и экономических проблем современной России (ПИИ, инновации, конкуренция, поддержка МСП и так далее).
- Упрощение самой системы стратегического планирования и юридическая фиксация иерархии ее нормативных актов, для того, чтобы в процессе разработки и утверждения тех или иных документов, противоречивые целевые показатели в разных актах приводились «к одному знаменателю» быстро и на основании подчинения нижестоящих документов вышестоящим.
- Усиление контроля за реализацией государственных программ с четкой и юридически установленной персонифицированной ответственностью за недостижение установленных целевых показателей или при грубых нарушениях при их составлении.
Использованные источники:
- Федеральный закон «О стратегическом планировании в Российской Федерации» от 28.06.2014 N 172-ФЗ.
- Указ Президента РФ от 21.10.2005 N 1226 «О Совете при Президенте Российской Федерации по реализации приоритетных национальных проектов».
- Указ Президента Российской Федерации от 12 мая 2009 Г. №536 «Об основах стратегического планирования в РФ».
- Постановление Правительства Российской Федерации от 19.09.2018 № 1111.
- ПАСПОРТ государственной программы Российской Федерации «Экономическое развитие и инновационная экономика».
- Государственная программа «Экономическое развитие и инновационная экономика» [Электронный ресурс] // Портал госпрограмм РФ. URL:http://programs.gov.ru/Portal/programs/passport/15 (Дата обращения: 05.12.2019).
- Рейтинг «Doing business» [Электронный ресурс] // Всемирный банк. URL: http://russian.doingbusiness.org/ru/data/exploreeconomies/russia (Дата обращения: 05.12.2019).
