С 1 января 2020 года в раздел IX Бюджетного кодекса Российской Федерации (далее — БК РФ) «Государственный (муниципальный) финансовый контроль» вступили в силу все изменения, принятые еще в 2019 году[1]. Указанное реформирование бюджетного законодательства в части регулирования финансового контроля происходит как часть общего процесса реформирования контрольно-надзорной деятельности в России, определенное в Послании Федеральному Собранию[2], которое Президент России Владимир Путин поручил завершить до конца 2020 года[3].
При анализе современной системы контроля и надзора важно обратить внимание на то, что данная система неоднородна по своей правовой природе, а делится на два больших направления. Во-первых, это контроль внутри государства, а именно контроль одних государственных субъектов за работой других структур, подразделений и учреждений, выполняющих государственные функции. К нему можно отнести и контроль над органами местного самоуправления со стороны государства, а также контроль внутри самой системы местного самоуправления. Вторым важнейшим направлением является контроль и надзор со стороны государства за действиями и деятельностью физических[4] и юридических лиц[5] в государстве.
Важно понимать, что указанные два направления имеют принципиальные отличия и абсолютно разную правовую природу и должны и законодательно регулироваться тоже по-разному. Более того, и для государства более логичным выглядит концептуальное разделение этих направлений, которые, по сути, не имеют между собой ничего общего, а объединены лишь общими понятиями «контроль» и «надзор».
Стоит отметить, что данные направления государственного контроля и надзора отличаются как организационно, так и содержательно. Так, в одном случае в отношениях между государством, с одной стороны, и физическими и юридическими лицами, с другой стороны, изначально заложен конфликт интересов, так как контролеры и подконтрольные субъекты (кого проверяют) преследуют противоположные цели. Следовательно, принимаемое законодательство в области контроля всегда должно предусматривать детально прописанную процедуру осуществления такого контроля с определением прав и обязанностей сторон, конкретные сроки проведения контрольных мероприятий и понятный и эффективный механизм обжалования действий или бездействия должностных лиц контрольного органа. Что же касается контроля внутри государства, то такая детализация не всегда обоснованна и, соответственно, не всегда встречается, так как теоретически все государственные органы преследуют единые публичные цели, правда, на практике это далеко не так.
Итак, как же указанные направления представлены и реализуются в рамках государственного (муниципального) финансового контроля как института финансового права? Стоит обратить внимание на то, что отдельные его виды представлены в обоих указанных направлениях. Так, бюджетный контроль (в БК РФ) — это первое направление, а вот налоговый контроль (в НК РФ), валютный контроль (в законодательстве о валютном регулировании и валютном контроле) и банковский надзор — контроль ЦБ РФ за финансовой деятельностью коммерческих банков (в законодательстве, регулирующем банковскую деятельность) — можно отнести ко второму направлению.
Что касается прочих видов контроля в сфере обращения финансов, то стоит пояснить, что не совсем правильно относить их к государственному (муниципальному) финансовому контролю как институту финансового права, так как по своей правовой природе они являются частью управленческого (административного) контроля. В качестве примера можно привести контроль, предусмотренный главой 5 «Контроль в сфере закупок» Федерального закона от 5 апреля 2013 года N 44-ФЗ «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд». В указанном Законе речь идет о контроле за организацией работы по проведению конкурсных процедур, что указывает на то, что это именно управленческий контроль. Исключением в этой части может быть только ч. 3 п. 8 ст. 99 «Определение и обоснование начальной (максимальной) цены контракта, цены контракта, заключаемого с единственным поставщиком (подрядчиком, исполнителем), начальной цены единицы товара, работы, услуги, начальной суммы цен единиц товара, работы, услуги», в которой содержатся элементы финансового контроля. Что касается общего подхода, то в целом этот вид контроля также можно отнести к первому направлению развития контроля и надзора в России.
Схожую ситуацию можно встретить и в отношении других видов контроля и надзора, которые также в большей степени являются управленческими (административными) видами контроля, это такие виды, как внутренний финансовый аудит[6], контроль и надзор на финансовых рынках, надзор в национальной платежной системе и т.д.
В этой связи можно сделать вывод о том, что различные виды государственного (муниципального) финансового контроля как института финансового права, хотя преследующие публичные финансовые цели, имеют отличную друг от друга правовую природу, что позволяет их формально относить к разным направлениям реформирования контроля и надзора в России.
Так, цель бюджетного контроля определяется статьей 265 новой редакции БК РФ от 26 июля 2019 года, где указано, что «государственный (муниципальный) финансовый контроль осуществляется в целях обеспечения соблюдения положений правовых актов, регулирующих бюджетные правоотношения, правовых актов, обусловливающих публичные нормативные обязательства и обязательства по иным выплатам физическим лицам из бюджетов бюджетной системы Российской Федерации, а также соблюдения условий государственных (муниципальных) контрактов, договоров (соглашений) о предоставлении средств из бюджета».
Итак, что же свидетельствует о существовании именно финансово-контрольных отношений в рамках финансового права, а не каких-либо других контрольно-надзорных отношений.
Во-первых, объектом финансового контроля всегда являются государственные или муниципальные денежные средства, публичные ценные бумаги, публичное имущество, которое, как правило, рассматривается или как упущенные доходы бюджета от его использования, или как излишние расходы на его содержание, а также иные возникающие в системе государственной деятельности публичные финансовые отношения.
Во-вторых, о наличии финансового контроля свидетельствует проведение контрольных мероприятий, предусмотренных финансовым законодательством. Так, в статье 267.1 БК РФ «Методы осуществления государственного (муниципального) финансового контроля» определено, что «методами осуществления государственного (муниципального) финансового контроля являются проверка, ревизия, обследование».
В-третьих, финансовый контроль могут осуществлять органы, законодательно наделенные полномочиями по осуществлению государственного (муниципального) финансового контроля (аудита) (уполномоченные органы).
Стоит отметить, что в последнее время все более часто стало встречаться понятие «общественный финансовый контроль». Более того, у данного института стало появляться все большее количество сторонников. Под общественным финансовым контролем, как правило, понимается контроль со стороны граждан и различных общественных организаций за публичными финансами, в том числе государственными и муниципальными финансами. Такой подход, несомненно, правильный и имеет право на существование, так как граждане и общество должны более активно интересоваться публичной финансовой деятельностью государства и органов местного самоуправления. Однако стоит отметить, что общество не должно подменять государственные органы и выполнять за них их функции, финансовый контроль должен осуществляться уполномоченными органами и должностными лицами, которые получают за это денежное вознаграждение. При этом важно понимать, что граждане и общество, как правило, не обладают необходимыми компетенциями и возможностями для осуществления полноценного финансового контроля. Более того, общество и граждане не имеют права проводить проверки, ревизии, обследования и в случае выявления недостатков не могут никак повлиять на изменение ситуации и, естественно, привлечь к ответственности лиц за нарушение законодательства. Поэтому, по мнению автора, именовать эту деятельность финансовым контролем в классическом его понимании нельзя, так как такой контроль имеет отличную правовую природу. Еще необходимо понимать, что когда органы, наделенные контрольными полномочиями, не выполнили в должной мере возложенные на них обязанности, то законодательство предусматривает возможность привлечения их должностных лиц за это к ответственности. В случае наделения множества структур, в том числе общественных, контрольными полномочиями может произойти размазывание ответственности за последствия проведения контрольных мероприятий.
В этой связи более ценно было бы наделение граждан и общественных организаций полномочиями по содействию в осуществлении финансового контроля, что можно закрепить в законодательстве. Также необходимо законодательно закрепить за ними функции по передаче необходимой информации, способной оказать помощь как в проведении контрольных мероприятий уполномоченными органами, так и информации, которая может стать основанием для проведения внепланового контрольного мероприятия. Также представители общественности могут участвовать в качестве независимых представителей при осуществлении контрольных мероприятий. Данные полномочия выглядят более реализуемыми.
Важно понимать, что участие общественности возможно в первую очередь при проведении внешнего государственного (муниципального) финансового контроля[7], который осуществляется Счетной палатой Российской Федерации (СП РФ), контрольно-счетными органами субъектов Российской Федерации и муниципальных образований. Для этого на сайтах указанных органов можно создать общественные приемные, в которые могут обратиться как граждане, так и общественные организации (такие общественные приемные уже встречаются), также можно обращаться в обычном виде в форме обращения.
Особо стоит остановиться на анализе финансово-правовой природы такого вида государственного (муниципального) финансового контроля, как внутренний государственный (муниципальный) финансовый контроль. Данный вид контроля осуществляется Федеральным казначейством, органами государственного (муниципального) финансового контроля, исполнительной власти субъектов Российской Федерации (органами местных администраций)[8]. Учитывая то обстоятельство, что указанный вид контроля осуществляется исключительно органами исполнительной власти, что, естественно, делает его частью административно-управленческих отношений, при этом он имеет ярко выраженную финансово-правовую природу, так как имеет все указанные ранее признаки государственного (муниципального) финансового контроля и направлен на борьбу с нарушениями финансового законодательства и их предотвращение.
Важно обратить внимание на тот факт, что именно этот вид государственного финансового контроля наиболее подвержен реформированию как в части его организации, так и в части его осуществления. Так, последние изменения этого вида контроля были сделаны в 2019 году.
Особенностью финансово-правового природы внутреннего государственного (муниципального) финансового контроля является то, что он может осуществляться как в отношении государственных органов, учреждений, организаций, так и в отношении юридических лиц, получающих бюджетные средства. Существенной особенностью является именно то, что контроль идет за бюджетными средствами независимо от того, кому они предоставляются, что указывает именно на финансово-правовую природу данного вида финансового контроля. Так, статьей 266.1 БК РФ определяются объекты государственного (муниципального) финансового контроля. В данную статью были внесены изменения, а именно финансовый орган в новой редакции от 26 июля 2019 г. N 199-ФЗ определяется как «финансовый орган публично-правового образования, бюджету которого предоставлены межбюджетные субсидии, субвенции, иные межбюджетные трансферты, имеющие целевое назначение, бюджетные кредиты, высший исполнительный орган государственной власти субъекта Российской Федерации (местная администрация)». Стоит отметить, что существенные изменения указанной статьи коснулись именно контроля в отношении юридических лиц, предпринимателей и физических лиц, как объектов финансового контроля.
Стоит также отметить, что в отношении методов контроля (ст. 267.1 БК РФ) в БК РФ в 2019 году внесены изменения. Так, среди методов контроля остались только проверка, ревизия и обследование, а ранее существовавший метод «санкционирование операций» из БК РФ исключен. При этом под проверкой теперь «в целях осуществления государственного (муниципального) финансового контроля понимается совершение контрольных действий по документальному и фактическому изучению законности отдельных финансовых и хозяйственных операций, достоверности бюджетного (бухгалтерского) учета и бюджетной отчетности, бухгалтерской (финансовой) отчетности в отношении деятельности объекта контроля за определенный период». Это также указывает на финансово-правовую природу данного вида контроля.
Стоит отметить, что изменения БК РФ частично коснулись и органов внешнего государственного (муниципального) финансового контроля, а именно изменению подверглась и статья 268.1 БК РФ «Полномочия органов внешнего государственного (муниципального) финансового контроля по осуществлению внешнего государственного (муниципального) финансового контроля», однако указанные изменения являются в большей степени уточняющими. Что же касается полномочий органов внутреннего государственного (муниципального) финансового контроля[9], то теперь его задачи определяются как «контроль за соблюдением положений правовых актов, устанавливающих требования к бухгалтерскому учету и составлению и представлению бухгалтерской (финансовой) отчетности государственных (муниципальных) учреждений и обусловливающих публичные нормативные обязательства и обязательства по иным выплатам физическим лицам из бюджетов бюджетной системы Российской Федерации, а также за соблюдением условий договоров (соглашений) о предоставлении средств из соответствующего бюджета, государственных (муниципальных) контрактов, контроль за соблюдением условий указанных договоров (соглашений); контроль за достоверностью отчетов о результатах предоставления и (или) использования бюджетных средств (средств, предоставленных из бюджета), в том числе отчетов о реализации государственных (муниципальных) программ, отчетов об исполнении государственных (муниципальных) заданий, отчетов о достижении значений показателей результативности предоставления средств из бюджета (ст. 269.1 БК РФ).
Также стоит отметить, что в статье 269.2 БК РФ появились два пункта, 2 и 3. Так, в пункте 2 дополнительно указывается, что «при осуществлении полномочий[10]: объектам контроля направляются акты, заключения, представления и (или) предписания, а финансовым органам (органам управления государственными внебюджетными фондами) уведомления о применении бюджетных мер принуждения, также осуществляется производство по делам об административных правонарушениях, назначается (организуется) проведение необходимых экспертиз и доступ к государственным и муниципальным информационным системам. Также органы контроля направляют в суд иски о признании осуществленных закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных (муниципальных) нужд недействительными в соответствии с ГК РФ. В статье 270.2 БК РФ также внесены изменения, так, в пункт 2 добавлены часть 1) требование об устранении бюджетного нарушения и о принятии мер по устранению его причин и условий, и часть 2) требование о принятии мер по устранению причин и условий бюджетного нарушения в случае невозможности его устранения. Более того, появился новый пункт 3.2, в котором указано, что «по решению органа контроля срок исполнения представления, предписания может быть продлен в порядке, предусмотренном федеральными стандартами, но не более одного раза по обращению объекта контроля».
Подводя итог, можно заключить, что проанализированные в работе нормы бюджетного законодательства в части регулирования внешнего и внутреннего государственного (муниципального) финансового контроля, в том числе с учетом внесенных в 2019 году изменений, хотя и имеют элементы, направленные на контроль над публичным управлением, в большей своей степени имеют все же финансово-правовую природу, чего нельзя сказать о многих других разновидностях контроля, таких как внутренний финансовый аудит, контроль в сфере государственных закупок, контроль и надзор на финансовых рынках, надзор в национальной платежной системе и т.д., которые в большей степени являются управленческими (административными) видами контроля. Также стоит отметить то, что в настоящее время наиболее актуальным и интересным для исследования является институт общественного контроля в сфере публичных финансовых отношений, который, однако, нельзя в полной мере относить к финансовому контролю в классическом его понимании в рамках финансового права.
Литература
- Куликов В. В России обновят законодательство в сфере контроля и надзора / В. Куликов // Российская газета. 2019. 20 февраля.
- Лагутин И.Б. К вопросу об организации внутреннего финансового аудита в органах исполнительной власти субъектов Российской Федерации / И.Б. Лагутин // Финансовое право. 2020. N 5. С. 11 — 14.
- Нетреба П. Путин отложил реформу контроля и надзора / П. Нетреба, Я. Милюкова // РБК. 2015. 3 декабря.
[1]Федеральный закон от 26 июля 2019 г. N 199-ФЗ «О внесении изменений в Бюджетный кодекс Российской Федерации в части совершенствования государственного (муниципального) финансового контроля, внутреннего финансового контроля и внутреннего финансового аудита» // Российская газета. 2019. 31 июля.
[2]Послание Президента Федеральному Собранию. Владимир Путин обратился с Посланием к Федеральному Собранию. Церемония оглашения прошла в Москве, в Центральном выставочном зале «Манеж» // URL: kremlin.ru/events/president/news/62582 (дата обращения: 02.09.2020).
[3]Куликов В. В России обновят законодательство в сфере контроля и надзора // URL: rg.ru/2019/02/20/v-rossii-obnoviat-zakonodatelstvo-v-sfere-kontrolia-i-nadzora.html (дата обращения: 31.08.2020).
[4] Одним из новых направлений в контрольной деятельности государства является контроль над самозанятыми гражданами в Российской Федерации.
[5]Что касается контроля над деятельностью юридических лиц, то в России декларативно путь взят на либерализацию контрольных полномочий в отношении хозяйствующих субъектов, но на практике данная либерализация до сих пор не происходит.
[6]См. подробнее об этом: Лагутин И.Б. К вопросу об организации внутреннего финансового аудита в органах исполнительной власти субъектов Российской Федерации // Финансовое право. 2020. N 5. С. 11 — 14.
[7]Особенности осуществления внешнего государственного (муниципального) финансового контроля в России регулируются в том числе Стандартом внешнего государственного аудита (контроля). Финансовый аудит (контроль). СГА 103 (утв. Постановлением Коллегии Счетной палаты РФ от 25 декабря 2017 г. N 14ПК).
[8]Данная деятельность регулируется следующими актами: Приказ Минфина России от 3 октября 2018 г. N 203н «Об утверждении Стандарта осуществления Федеральным казначейством внутреннего государственного финансового контроля «Проверка предоставления из федерального бюджета субсидий федеральным бюджетным и автономным учреждениям и (или) их использования» (зарегистрировано в Минюсте России 17 декабря 2018 г. N 53020); Приказ Минфина России от 28 мая 2018 г. N 113н «Об утверждении Стандарта осуществления Федеральным казначейством внутреннего государственного финансового контроля «Проверка предоставления межбюджетных трансфертов из федерального бюджета, имеющих целевое назначение, и (или) их использования» (зарегистрировано в Минюсте России 2 августа 2018 г. N 51768); Приказ Казначейства России от 29 декабря 2017 г. N 385 «Об утверждении Стандарта внутренней организации «Осуществление Федеральным казначейством полномочий по внутреннему государственному финансовому контролю в сфере бюджетных правоотношений».
[9]Подробнее порядок осуществляется на основании Методических рекомендаций по осуществлению проверок законности отдельных финансовых и хозяйственных операций (утв. Казначейством России 31 декабря 2019 г.).
[10]Также Казначейством России утвержден «Перечень нормативных правовых актов, содержащих обязательные требования, соблюдение которых оценивается при проведении мероприятий по внутреннему государственному финансовому контролю» (утв. Казначейством России) // URL: www.roskazna.ru (дата обращения: 04.08.2020).
