ПРАВОВОЕ РЕГУЛИРОВАНИЕ СТРАТЕГИЧЕСКОГО ПЛАНИРОВАНИЯ НА МУНИЦИПАЛЬНОМ УРОВНЕ

LEGAL REGULATION OF STRATEGIC PLANNING AT THE MUNICIPAL LEVEL

Федеральный закон от 28 июня 2014 №172-ФЗ «О стратегическом планировании в Российской Федерации» (далее –закон о стратегическом планировании) пришел на смену Федеральному закону от 20.07.1995 №115-ФЗ «О государственном прогнозировании и программах социально-экономического развития Российской Федерации».

Документ сконцентрировал на понимании стратегического планирования как системного процесса, включающего все ключевые моменты управления, стадии принятия решений и временные горизонты постановки целевых показателей. В результате, впервые на уровне федерального законодательства установлены единые правовые требования и институциональные основы стратегического планирования и программно-целевого управления социально-экономическим развитием на федеральном, региональном и муниципальном уровнях [7].

Закон о стратегическом планировании регулирует отношения, возникающие между участниками стратегического планирования в процессе целеполагания, прогнозирования, планирования и программирования социально-экономического развития Российской Федерации, субъектов Российской Федерации и муниципальных образований, отраслей экономики и сфер государственного и муниципального управления, обеспечения национальной безопасности Российской Федерации, а также мониторинга и контроля реализации документов стратегического планирования.

В соответствии с разграничением полномочий между органами государственной власти Российской Федерации, органами государственной власти субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления, установленным статьями 4, 5 и 6 закона о стратегическом планировании, исходя из таблицы №1, к исключительной компетенции органов государственной власти Российской Федерации в сфере стратегического планирования относятся:

- установление принципов организации и функционирования системы стратегического планирования;

- формирование комплекса мероприятий, направленных на достижение приоритетов социально-экономической политики и целей социально-экономического развития Российской Федерации, решение задач обеспечения национальной безопасности Российской Федерации;

- установление порядка координации деятельности федеральных органов исполнительной власти и органов государственной власти субъектов Российской Федерации в сфере стратегического планирования;

- методическое обеспечение стратегического планирования.

 

Таблица №1. Полномочия органов государственной власти РФ, органов государственной власти субъектов РФ и органов местного самоуправления в сфере стратегического планирования

 

ОГВ РФ

ОГВ субъектов РФ

ОМСУ

установление принципов организации и функционирования системы стратегического планирования;

-

-

определение порядка осуществления стратегического планирования;

установление порядка осуществления стратегического планирования в субъектах Российской Федерации в соответствии с нормативными правовыми актами, указанными в статье 2 настоящего Федерального закона;

-

определение приоритетов социально-экономической политики и целей социально-экономического развития и обеспечения национальной безопасности Российской Федерации, а также способов и источников ресурсного обеспечения их достижения;

определение в пределах полномочий субъектов Российской Федерации приоритетов социально-экономической политики, долгосрочных целей и задач социально-экономического развития субъектов Российской Федерации, согласованных с приоритетами и целями социально-экономического развития Российской Федерации;

определение долгосрочных целей и задач муниципального управления и социально-экономического развития муниципальных образований, согласованных с приоритетами и целями социально-экономического развития Российской Федерации и субъектов Российской Федерации;

формирование комплекса мероприятий, направленных на достижение приоритетов социально-экономической политики и целей социально-экономического развития Российской Федерации, решение задач обеспечения национальной безопасности Российской Федерации;

-

-

установление общих требований к содержанию документов стратегического планирования, к последовательности и порядку их разработки, корректировки, рассмотрения и утверждения (одобрения);

установление требований к содержанию документов стратегического планирования, разрабатываемых в субъектах Российской Федерации, порядку их разработки, рассмотрению и утверждению (одобрению) с учетом положений настоящего Федерального закона, других федеральных законов, иных нормативных правовых актов Российской Федерации и нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации;

-

установление порядка координации деятельности федеральных органов исполнительной власти и органов государственной власти субъектов Российской Федерации в сфере стратегического планирования;

-

-

обеспечение согласованности и сбалансированности документов стратегического планирования, разрабатываемых на федеральном уровне и на уровне субъектов Российской Федерации, включая согласованность утверждаемых ими целей и задач деятельности органов государственной власти, показателей достижения этих целей и решения этих задач;

обеспечение согласованности и сбалансированности документов стратегического планирования, разрабатываемых на уровне субъектов Российской Федерации;

-

разработка и утверждение (одобрение) документов стратегического планирования по вопросам, отнесенным к ведению Российской Федерации и полномочиям Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации;

разработка и утверждение (одобрение) документов стратегического планирования по вопросам, отнесенным к полномочиям субъектов Российской Федерации;

 

участие в формировании документов стратегического планирования, разрабатываемых на федеральном уровне по вопросам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, реализуемых на территориях субъектов Российской Федерации;

разработка, рассмотрение, утверждение (одобрение) и реализация документов стратегического планирования по вопросам, отнесенным к полномочиям органов местного самоуправления;

методическое обеспечение стратегического планирования;

-

-

мониторинг и контроль реализации документов стратегического планирования, утвержденных (одобренных) федеральными органами государственной власти;

мониторинг и контроль реализации документов стратегического планирования, утвержденных (одобренных) органами государственной власти субъектов Российской Федерации;

мониторинг и контроль реализации документов стратегического планирования, утвержденных (одобренных) органами местного самоуправления;

иные полномочия в сфере стратегического планирования, отнесенные настоящим Федеральным законом, другими федеральными законами, нормативными правовыми актами Президента Российской Федерации и Правительства Российской Федерации к полномочиям органов государственной власти Российской Федерации.

иные полномочия в сфере стратегического планирования, отнесенные в соответствии с настоящим Федеральным законом, другими федеральными законами, нормативными правовыми актами Президента Российской Федерации, Правительства Российской Федерации и субъектов Российской Федерации к полномочиям органов государственной власти субъектов Российской Федерации.

иные полномочия в сфере стратегического планирования, определенные федеральными законами и муниципальными нормативными правовыми актами.

 

Вместе с тем, стоит отметить, что в действующем законодательстве не в полной мере урегулирован порядок осуществления стратегического планирования на муниципальном уровне. Выявлены следующие проблемные вопросы:

  1. Не установлен порядок координации органов местного самоуправления в сфере стратегического планирования.

В соответствии с Конституцией Российской Федерации местное самоуправление в пределах своих полномочий самостоятельно и органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти. Поэтому было бы логичным им самим также устанавливать порядок осуществления стратегического планирования на территории своего муниципалитета.

  1. Не обеспечивается методическое сопровождение органов местного самоуправления по вопросам стратегического планирования.

В целях обеспечения согласованности и сбалансированности документов стратегического планирования, разрабатываемых на федеральном и региональном уровне, утверждены:

- правила согласования проекта стратегии социально-экономического развития субъекта Российской Федерации в части полномочий Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации с документами, разрабатываемыми и утверждаемыми (одобряемыми) органами государственной власти Российской Федерации;

- методические рекомендации по разработке и корректировке стратегии социально-экономического развития субъекта Российской Федерации и плана мероприятий по ее реализации.

При этом, необходимо отметить, что органы местного самоуправления наделяются отдельными государственными полномочиями, как федеральными, так и региональными, а согласованность и сбалансированность документов стратегического планирования, разрабатываемых на региональном и муниципальном уровне, также важна.

Учитывая данный фактор, необходимо наделить полномочиями по методическому обеспечению стратегического планирования как органы государственной власти субъектов Российской Федерации, так и органы местного самоуправления, ввиду того, что документы стратегического планирования по действующему законодательству также разрабатываются и на поселенческом уровне.

  1. Органы местного самоуправления не наделены полномочиями по установлению требований к содержанию документов стратегического планирования.

Стратегическое планирование на уровне субъектов Российской Федерации и муниципальных образований имеет ряд принципиальных особенностей, установленных федеральными законами «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» [2] и «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» [3].

Совокупность документов регионального и муниципального стратегического планирования имеет одноуровневую иерархическую структуру, выстроенную по функциональному признаку - документы, разрабатываемые в рамках прогнозирования, целеполагания, программирования и планирования, - установленную законом о стратегическом планировании.

Также следует принять во внимание, что согласно Бюджетному кодексу РФ обязательны к разработке прогноз социально-экономического развития субъекта Российской Федерации (муниципального образования) на период не менее трех лет, который является инструментом оценки доходов регионального (муниципального) бюджета, и государственные программы субъекта Российской Федерации (муниципальные программы), которые являются инструментом исполнения регионального (муниципального) бюджета.

При этом стоит отметить, что законом о стратегическом планировании к документам стратегического планирования не отнесены ряд документов, разрабатываемых на региональном и муниципальном. Например, субъекты Российской Федерации разрабатывают отраслевые документы стратегического планирования, стратегию пространственного развития субъекта, планы мероприятий по реализации федеральных стратегий, а также стратегии части территорий субъекта, а муниципальные образования – схемы территориального планирования в соответствии с Градостроительным кодексом РФ.

Таким образом, в действующем законодательстве не урегулирован в полной мере порядок осуществления стратегического планирования на муниципальном уровне, не определен порядок согласования между собой документов стратегического планирования всех уровней публичной политической системы муниципального, регионального и федерального. Также не обеспечено методическое сопровождение по формированию документов стратегического планирования на муниципальном уровне.

Обработка и анализ огромного массива информации, содержащейся в документах регионального и муниципального стратегического планирования, является сложной управленческой задачей в силу отсутствия единых требований по разработке документов в зависимости от его типологической принадлежности и целевого назначения, составу показателей и их паспортов.

Кроме того, практический опыт разработки документов стратегического планирования муниципального уровня указывает на нецелесообразность разработки стратегий социально-экономического развития городских и сельских поселений. Представляется целесообразным на поселенческом уровне ограничиться документами, разработка которых предусмотрена Бюджетным кодексом Российской Федерации. Однако стоит отметить, что принятие нового федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в единой системе публичной власти» [4] обеспечит переход на одноуровневую систему организации местного самоуправления, что повысит эффективность управления территориями.

И в заключении, подводя итоги, предлагается следующее:

– выработать единые требования к структуре и содержанию документов стратегического планирования и составу показателей (особенно разрабатываемыми на муниципальном уровне);

– упорядочить перечень разрабатываемых документов стратегического планирования;

– установить порядок, обеспечивающий согласованность документов стратегического планирования всех уровней публичной власти: муниципального, регионального и федерального.

 

Список литературы:

  1. Федеральный закон от 28 июня 2014 г. № 172-ФЗ «О стратегическом планировании в Российской Федерации» // Собрание законодательства Российской Федерации. 2014. № 26 (часть I). Ст. 3378.
  2. Федеральный закон от 6 октября 1999 г. № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» // Собрание законодательства Российской Федерации. 1999. № 42. Ст. 5005.
  3. Федеральный закон от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» // Собрание законодательства Российской Федерации. 2003. № 40. Ст. 3822.
  4. Проект Федерального закона N 40361-8 «Об общих принципах организации местного самоуправления в единой системе публичной власти» (ред., принятая ГД ФС РФ в I чтении 25.01.2022) // публикация на сайте https://sozd.duma.gov.ru/ по состоянию на 25.01.2022.
  5. Постановление Правительства РФ от 14.10.2016 N 1045 (ред. от 24.06.2020) "Об утверждении Правил согласования проекта стратегии социально-экономического развития субъекта Российской Федерации в части полномочий Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации с документами стратегического планирования, разрабатываемыми и утверждаемыми (одобряемыми) органами государственной власти Российской Федерации" // Официальный интернет-портал правовой информации http://www.pravo.gov.ru, 17.10.2016.
  6. Приказ Минэкономразвития России от 23.03.2017 N 132 (ред. от 07.09.2018) "Об утверждении Методических рекомендаций по разработке и корректировке стратегии социально-экономического развития субъекта Российской Федерации и плана мероприятий по ее реализации".
  7. Глигич-Золотарева М.В. Старые проблемы и новые подходы к стратегическому планированию в России // Федерализм. 2014. № 3.
  8. Разработка системы стратегического планирования и ее интеграция в систему государственного управления: Сборник материалов симпозиума «Проблемы стратегического управления», Москва, 11 апреля 2019 г. / Под ред. С. Н. Сильвестрова. М.: Когито-Центр, 2019.