Повышение качества публичной власти и качества жизни населения напрямую связано с развитием институтов местного самоуправления. Хотя существует много исследований о роли и значении местного самоуправления, его роль и значение часто недооценивается учеными, государственными служащими и общественным мнением.
Местное самоуправление является одним из важнейших институтов современного общества. Сегодня он одновременно рассматривается как форма участия граждан в государственных делах (элемент гражданского общества), как один из уровней публичной власти и составляющая рыночной экономики (предоставление определенных услуг гражданам), что говорит об актуальности темы статьи.
Можно перечислить ряд факторов, которые определяют объективную необходимость местного самоуправления в демократическом государстве.
Во-первых, местное самоуправление является средством оптимизации государственного управления. В этом отношении, как отмечает В.И. Васильев, тот механизм, как формируются институты местного самоуправления в разных странах, не имеет принципиального значения [5].
Местные органы власти в свое время или формировались из территориальных органов власти, которые делегировали часть своих полномочий центральному правительству (так происходило в США, Великобритании, Швейцарии), или формировались в результате делегирования полномочий от высшей власти к более низким уровням управления на местах (Франция, Германия, Россия). Существуют также примеры сочетания обоих этих вариантов (Испания, Мексика, Аргентина). Таким образом, в мире выделяются англосаксонская (классическая) модель местного самоуправления и континентальная, смешанная модель местного самоуправления и, ранее существовавшая в России — советская модель.
В любом случае современное демократическое государство не может обеспечить эффективное государственное управление экономическими и социальными процессами и реформами, если оно не гарантирует существование местного самоуправления и его успешное функционирование.
Во-вторых, местное самоуправление позволяет полно реализовать политические права и свободы граждан. Конечно, это не означает, что отдельные политические права не могут быть реализованы с помощью государственных институтов, но широкомасштабное участие населения в государственном управлении может быть достигнуто только тогда, когда институты и процедуры управления максимально приближены к обществу.
В странах с различными конституционными системами местное самоуправление значительно различается, даже в отдельно взятой стране на разных этапах развития ее истории может наблюдаться вариативность в отношении организационных форм органов местного самоуправления, круга их полномочий, способов правовой защиты их прав и т.д. Но, несмотря на многочисленные модификации и варианты, можно выделить основные черты местного самоуправления, раскрывающие его сущность как органа публичной власти.
Прежде всего, самоуправление — это власть, осуществляемая непосредственно гражданами через выборные органы без вмешательства центрального правительства.
История становления местного самоуправления как института реализации публичной власти в России берет начало в 1990-х годах ХХ века, когда время в стране стали происходить кардинальные и необратимые изменения в политической и экономической жизни, ведущие к построению открытого демократического общества с действующей рыночной экономикой.
В России принятие Конституции в декабре 1993 года ознаменовало собой первый шаг в реформировании местного самоуправления как института государственного управления в Российской Федерации. Конституция признает местное самоуправление одним из основополагающих элементов конституционного строя и закрепляет принципы местного самоуправления, соответствующие международным признанным принципам. В 1999 году российский парламент ратифицировал Европейскую хартию местного самоуправления.
Создание институтов местного самоуправления в России проходило в несколько этапов:
- формирование федерального и регионального законодательства о местном самоуправлении;
- формирование территориальной основы местного самоуправления;
- формирование органов местного самоуправления;
- формирование финансово-экономической базы местного самоуправления.
Реализация провозглашенных новым правительством политических и экономических целей в процессе проведения демократических реформ потребовала смены сверхцентрализованной системы государственного управления советского типа на принципиально другую, децентрализованную систему государственного управления, ориентированную на управление на местах. В результате процесса децентрализации местное самоуправление приобретает все большую актуальность и востребованность.
Согласно п.2 статьи 1 Федерального закона от 06.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», местное самоуправление в Российской Федерации определяется как «форма осуществления народом своей власти, обеспечивающая в пределах, установленных Конституцией Российской Федерации, федеральными законами, а в случаях, установленных федеральными законами, — законами субъектов Российской Федерации, самостоятельное и под свою ответственность решение населением непосредственно или через органы местного самоуправления вопросов местного значения исходя из интересов населения с учетом исторических и иных местных традиций» [1]. Правовая основа деятельности органов местного самоуправления включает также уставы муниципальных образований в качестве их основных самостоятельных правовых актов.
Большое влияние на развитие законодательства о местном самоуправлении должен оказать недавно принятый Федеральный закон от 01.05. 2019 г. № 87-ФЗ «О внесении изменений в Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», которым вводится новый (восьмой по счету) вид муниципального образования – муниципальный округ (единое, целостное муниципальное образование, которое, однако, в отличие от городского округа, не должно обязательно находиться на компактной урбанизированной территории), а также предусматривается проведение схода граждан в несколько этапов [2].
Реализация соответствующих положений в полном объеме (включая преобразование в муниципальные округа ранее образованных городских округов, не отвечающих критериям городского округа площади городской территории, а также по плотности населения, и уровню его урбанизации) должна быть завершена до конца 2024 года.
В соответствии с разделом 1.33 «Муниципальная статистика» Федерального плана статистических работ (утвержденном распоряжением Правительства Российской Федерации от 06.05. 2008 г. № 671-р с последующими изменениями) разрабатывается официальная статистическая информация, находящаяся в компетенции Росстата, в разрезе муниципальных образований. База данных статистических показателей, характеризующих состояние экономики и социальной сферы муниципального образования (БД ПМО), включающая информацию по каждому из 21,5 тысячи муниципальных образований формируется на основании статистической информации, разрабатываемой по муниципальным образованиям (см. таблицу 1).
Таблица 1
Количество муниципальных образований по субъектам Российской Федерации (на 01.01.2019 г.) [4]
В настоящее время в России насчитывается (на 01.01.2019 г.) 21501 муниципальных образований, большинство из которых управляются выборными органами управления.
В настоящее время местное самоуправление находится на пороге важных событий. Прежде всего, органам самоуправления предстоит большая работа по реализации национальных проектов и участия в реализации программы «цифровая экономика», и ведущая роль в этом принадлежит регионам. Но результат всей работы зависит от взаимодействия между властями региона и муниципалитетами.
Основными драйверами экономики должны стать сильные муниципалитеты, а также агломерации, большие города и пригороды, своего рода источники роста и развития территории. Это обозначено в Стратегии пространственного развития [3].
В сфере городского управления назрела необходимость в создании при Конгрессе муниципальных образований экспертных советов по вопросам современной урбанистики и формирования комфортной городской среды. Малые города и сельские территории наравне с крупнейшими и крупными агломерациями также нуждаются в ясной концепции устойчивого развития и сбережения населения.
На всех уровнях власти идет дискуссия о формах участия органов самоуправления в реализации нацпроектов. Очевидно, что основные события и мероприятия в рамках нацпроектов будут происходить на местах, в муниципалитетах. Успешная реализация усилит технологическую и цифровую модернизацию муниципального управления, позволит активно вовлечь граждан в развитие территории, обеспечит стратегическое и территориальное планирование, а также межмуниципальное хозяйственное сотрудничество по решению вопросов местного значения. Однако сегодня отсутствует ясность, как и какими ресурсами муниципалитеты смогут участвовать в реализации нацпроектов. Необходима большая дискуссия о формах и механизмах участия местного самоуправления в выполнении майских указов Президента Российской Федерации. Муниципалитеты должны стать полноценными участниками национальных проектов.
Некоторые региональные советы муниципальных образований активно пользуются правом законодательной инициативы. К сожалению, таких немного. Совместно с региональными властями они готовят муниципальные кадры, проводят конкурсы, выпускают методические пособия, то есть, советы выступают модераторами многих процессов. Теперь муниципалитеты и советы муниципальных образований могут стать, при взаимодействии с региональными властями, точками сборки для реализации национальных проектов на местах.
В рамках съезда Общероссийского Конгресса муниципальных образований в 2018 году была проведена стратегическая сессия «О роли муниципалитетов в реализации национальных проектов», была разработана комплексная программа системного развития муниципальных образований России через социально-экономическое проектирование и образовательную составляющую, рассчитанная на два года.
Процесс перехода от существующих систем управления к новым, основанным на цифровых технологиях, также требует объединения усилий всех муниципальных образований для выработки типовых решений. Нужна общая концепция и поддержка ее и на федеральном уровне. Важно сформировать функциональные требования с учетом особенности и интересов субъектов Российской Федерации для создания автоматизированной системы управления муниципальными образованиями. Также следует сформулировать изменения в перечень мероприятий федерального проекта (цифровой) государственного управления в рамках национальной программы «Цифровая экономика». Все это даст возможность моделирования и прогнозирования, выработки управленческих решений на основе точных данных и определения направлений долгосрочного эффективного развития муниципальных образований.
Таким образом, децентрализация процесса принятия решений на местах приводит к повышению эффективности государственного управления и росту доверия к публичной власти. Поэтому демократическое государство должно делегировать нижестоящим органам власти полномочия, которые, с учетом общественных, публичных интересов, будут реализовываться наиболее выгодным образом. Решение вопросов на местах требует точного учета местных условий, возможностей, средств и методов.
Местное самоуправление — это важнейший компонент, обеспечивающий взаимоотношения между современным демократическим государством и гражданами, а также возможность его участия в государственном управлении и реализации национальных проектов.
Библиографический список
- Федеральный закон от 06.10.2003 № 131-ФЗ (ред. от 02.08.2019) «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» // СПС «КонсультантПлюс»
- Федеральный закон от 01.05.2019 № 87-ФЗ «О внесении изменений в Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» // СПС «КонсультантПлюс»
- Распоряжение Правительства Российской Федерации от 13.02.2019 № 207-р (ред. от 31.08.2019) «Об утверждении Стратегии пространственного развития Российской Федерации на период до 2025 года» // СПС «КонсультантПлюс»
- База данных показателей муниципальных образований. – URL: https://www.gks.ru/storage/mediabank/munst.htm (дата обращения: 23.09.2019)
- Васильев, В.И. Местное самоуправление и Конституция Российской Федерации / В.И. Васильев / Журнал российского права. — 2019. — № 6. — С. 28 — 35.
- Швецов, А.В. Реформы и контрреформы местного самоуправления: марафон длиною в полтора века / А.В. Швецов / Федерализм. — 2016, № 2. — С. 77 — 90.
