Форма устройства Российского государства как федеративного обуславливает необходимость разграничения трех уровней публичной власти: федерального, регионального и местного. Подобная «уровневость» предполагает, что на федеральном и региональном уровнях, так или иначе, определятся содержание компетенции местных органов власти[1]. При этом для установления и поддержания единства власти и управления на всей территории Российской Федерации указанное выше разграничение должно осуществляться максимально целесообразно, рационально и эффективно. И если единство системы государственной власти и разграничении предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации – конституционно закрепленные принципы Российского федерализма, то разграничение предметов ведения и полномочий между органами государственной власти и органами местного самоуправления представляет собой актуальную проблему как для теории конституционного права, так и для практики конституционно-правовых отношений.
Проблемные аспекты рассматриваемого вопроса могут быть сведены к следующему.
Во-первых, отсутствует четкое и исчерпывающее разграничение государственного и местного функционала. С одной стороны, Конституция Российской Федерации[2] в статье 12 устанавливает, что местное самоуправление в пределах своих полномочий самостоятельно, и органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти. Однако, с другой стороны, не представляется возможным отрицать, что в ряде сфер и направлений достаточно сложно определить, имеет ли тот или иной вопрос государственное или местное значение (например, в сфере обеспечения социальной поддержки граждан или санитарного благополучия населения и т.п.)[3].
Во-вторых, в изучаемой области отсутствует терминологическое единообразие. Так, применительно к разграничению компетенции между федеральными и региональными органами власти законодатель использует термины «предметы ведения» и «пределы ведения», а применительно к местному уровню власти как в рамках Конституции Российской Федерации, так и в Федеральном законе «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»[4] – термин «вопросы местного значения». При этом неясно, как приведенные термины соотносятся между собой. Можно предположить, что различная терминология была использована законодателем сознательно, чтобы подчеркнуть разность природы государственной и муниципальной власти, однако ранее уже отмечалось, что разность эта не может быть абсолютной, так как сфера деятельности местного самоуправления не может быть полностью отделена от сферы деятельности органов государственной власти, что не исключает самостоятельность и определенную автономию органов местного самоуправления. Кроме того, в компетенции органов местного самоуправления не наблюдается четкое разделение на законодательные и исполнительные полномочия, что также указывает на отсутствие единства в подходах к формированию сферы полномочий государственных и муниципальных органов власти.
В дополнении к рассмотренному аспекту следует отметить, что, помимо прочего, законодательно не установлено, как соотносятся между собой понятия «вопросы (или предметы) ведения» и «полномочия». В теории конституционно-правовой науки предметы ведения принято определять как достаточно масштабные области отношений, в рамках которых действуют и принимают решения органы власти, полномочия – как конкретные права и обязанности таких органов в границах конкретных сфер деятельности. Однако применительно к органам местного самоуправление стоит обратить внимание на то, что не все их полномочия соотносятся с вопросами ведения (вопросами местного значения), и наоборот: для реализации не всех вопросов ведения органам местного самоуправления предоставлены конкретные полномочия[5].
Представляется, что рассмотренные аспекты изучаемой проблемы могут быть отчасти решены путем совершенствования терминологической основы правового регулирования разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти и органами местного самоуправления.
Кроме того, такое разграничение видится эффективным при его соответствии следующей общей идее: на уровне государственной власти закрепляются и гарантируются базовые принципы правового регулирования основных сфер жизнедеятельности общества и отдельных граждан, а на уровне деятельности органов местного самоуправления осуществляется практическая реализация подобных принципов с учетом специфики определенных местных условий. При этом конституционно закрепленная самостоятельность органов местного самоуправления подлежит выражению в свободном принятии решений относительно конкретных способов и средств реализации конкретных дел.
Литература
- Конституция Российской Федерации (принята на всенародном голосовании 12 декабря 1993 г.) // Российская газета. — 2020. — 04 июля. — №144.
- Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации: Федеральный закон от 06.10.2003 № 131 (в ред. от 19.11.2021) // Российская газета. — 2003. — 08 октября. — № 202.
- Пешин, Н.Л. Государственная власть и местное самоуправление в России: проблемы развития конституционно-правовой модели. — Москва: Статут, 2007. — 454 с.
- Сергеев, А.А. Система правовых основ местного самоуправления. — Воронеж: Академия естественнонаучного и гуманитарного образования. 1999. — 174 с.
- Тарханов, М.В., Шленева, Е.В. Разграничение предметов ведения и полномочий органов государственной власти и органов местного самоуправления в Российской Федерации // Бизнес в законе. — 2011. — № 4. — С. 15-18.
- Чихладзе, Л.Т. Разграничение предметов ведения между органами государственной власти и местного самоуправления // Вестник Московского университета МВД России. — 2012. — №5. — С. 42-46.
References
- Konstitutsiya Rossiyskoy Federatsii (prinyata na vsenarodnom golosovanii 12 dekabrya 1993 g.) // Rossiyskaya gazeta. — 2020. — 04 iyulya. — №144.
- Ob obshchikh printsipakh organizatsii mestnogo samoupravleniya v Rossiyskoy Federatsii: Federal’nyy zakon ot 06.10.2003 № 131 (v red. ot 19.11.2021) // Rossiyskaya gazeta. — 2003. — 08 oktyabrya. — № 202.
- Peshin, N.L. Gosudarstvennaya vlast’ i mestnoye samoupravleniye v Rossii: problemy razvitiya konstitutsionno-pravovoy modeli. — Moskva: Statut, 2007. — 454 s.
- Sergeyev, A.A. Sistema pravovykh osnov mestnogo samoupravleniya. — Voronezh: Akademiya yestestvennonauchnogo i gumanitarnogo obrazovaniya. 1999. — 174 s.
- Tarkhanov, M.V., Shleneva, Ye.V. Razgranicheniye predmetov vedeniya i polnomochiy organov gosudarstvennoy vlasti i organov mestnogo samoupravleniya v Rossiyskoy Federatsii // Biznes v zakone. — 2011. — № 4. — S. 15-18.
- Chikhladze, L.T. Razgranicheniye predmetov vedeniya mezhdu organami gosudarstvennoy vlasti i mestnogo samoupravleniya // Vestnik Moskovskogo universiteta MVD Rossii. — 2012. — №5. — S. 42-46.
[1]См. Чихладзе Л.Т. Разграничение предметов ведения между органами государственной власти и местного самоуправления // Вестник Московского университета МВД России. 2012. №5. С. 42.
[2]Конституция Российской Федерации (принята на всенародном голосовании 12 декабря 1993 г.) // Российская газета. 2020. 04 июля. №144.
[3]См., например: Пешин Н.Л. Государственная власть и местное самоуправление в России: проблемы развития конституционно-правовой модели. Москва: Статут, 2007. С. 149.; Сергеев А.А. Система правовых основ местного самоуправления. Воронеж: Академия естественнонаучного и гуманитарного образования, 1999. С. 28.
[4]Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации: Федеральный закон от 06.10.2003 № 131 (в ред. от 19.11.2021) // Российская газета. 2003. 08 октября. № 202.
[5]Тарханов М.В., Шленева Е.В. Разграничение предметов ведения и полномочий органов государственной власти и органов местного самоуправления в Российской Федерации // Бизнес в законе. 2011. № 4. С. 17.
