Более чем двадцатилетний период функционирования и перманентного реформирования государственного аппарата современной России показал необходимость формирования системы и структуры федеральных органов исполнительной власти таким образом, чтобы она отвечала не только сиюминутным потребностям и текущим политических решениям, но и строилась на основе единых принципов, концепции типологизации функций, подчиненности органов, заложенных законодательно.
Следует согласиться с позицией профессоров Н.И. Побежимовой, Ю.В. Старилова и других ученых-административистов относительно необходимости принятия специального закона о федеральных органах исполнительной власти, который бы существенно упорядочил отношения в области образования и ликвидации федеральных органов исполнительной власти[1].
Еще в 2004 году в рамках Указа Президента Российской Федерации от 9 марта 2004 года N 314 «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти»[2], была предпринята попытка выработки единого подхода к организации системы федеральных органов исполнительной власти была предпринята. Между тем, практика постоянного изменения их структуры, подчиненности, передачи функций от одних органов другим свидетельствует о сохраняющихся противоречиях и несовершенстве самой системы.
В своей работе проведем анализ новой структуры федеральных органов исполнительной власти, утвержденной последним по времени принятия Указом Президента РФ от 21.01.2020 N 21 (ред. от 05.06.2020) «О структуре федеральных органов исполнительной власти»[3]. При этом следует отметить, что концепция, заложенная Указом N 314 и определившая виды федеральных органов (министерство, федеральная служба, федеральное агентство), и закрепленный за каждым из видов органов определенный набор функций сохраняется (в этой части Указ N 314 действует до настоящего времени), но придерживаются данной концепции при наделении того или иного органа функциями очень условно, что порождает системные проблемы в эффективности реализации исполнительной власти.
Следует отметить, что основной идеей изменения системы федеральных органов исполнительной власти в 2004 году была более детальная специализация каждого из видов федеральных органов государственной власти (одни — вырабатывают государственную политику, и осуществляют нормативное правовое регулирование, вторые — контролируют или надзирают, третьи — управляют государственным имуществом в определенной сфере и предоставляют государственные услуги).
Однако эта схема, новая для отечественной традиции построения системы исполнительной власти (государственного управления), с самого начала своего существования не была реализована в полном объеме. Причиной тому явилась возникшая уже в современный нам период дуалистичность подчиненности федеральных органов исполнительной власти.
В связи с этим авторы позволят себе процитировать несколько норм из Федерального конституционного закона от 17 декабря 1997 года N 2-ФКЗ «О Правительстве Российской Федерации»[4]. Часть первая статьи 6 данного законодательного акта устанавливает следующее: «Правительство Российской Федерации состоит из членов Правительства Российской Федерации — Председателя Правительства Российской Федерации, заместителей Председателя Правительства Российской Федерации и федеральных министров». В свою очередь, статья 12 содержит следующие положения: «Правительство Российской Федерации руководит работой федеральных министерств и иных федеральных органов исполнительной власти и контролирует их деятельность. Федеральные министерства и иные федеральные органы исполнительной власти подчиняются Правительству Российской Федерации и ответственны перед ним за выполнение порученных задач». Из этих норм однозначно следует, что Правительство Российской Федерации руководит деятельностью всех федеральных органов исполнительной власти, а все федеральные министры являются членами этого коллегиального властного органа.
Между тем в данном Федеральном конституционном законе содержится и другое положение, входящее в прямое противоречие с процитированными выше нормами, а именно статья 32 «Особенности руководства некоторыми федеральными органами исполнительной власти». Согласно содержащимся в указанной статье нормам Президент Российской Федерации «в соответствии с Конституцией Российской Федерации, федеральными конституционными законами, федеральными законами руководит деятельностью федеральных органов исполнительной власти, ведающих вопросами обороны, безопасности, внутренних дел, юстиции, иностранных дел, предотвращения чрезвычайных ситуаций и ликвидации последствий стихийных бедствий, деятельности войск национальной гвардии Российской Федерации». При этом Президент Российской Федерации деятельностью данных федеральных органов исполнительной власти руководит «непосредственно и через федеральных министров», распределяет между ними функции, а Правительство Российской Федерации «координирует» деятельность данных органов.
Анализ данных положений показывает, что здесь сталкиваются две противоположные тенденции. Первая из них заключается в простой формуле «федеральные министры являются членами Правительства», что привычно и соответствует общемировой практике формирования правительств. Вторая тенденция заключается в необходимости подчинить ряд министров напрямую главе государства, как Верховному Главнокомандующему, и тем самым несколько обособить блок административных ведомств, которые заняты вопросами обеспечения обороны и безопасности.
Существует, как нам представляется, и еще одна идея: таким образом усилия Правительства Российской Федерации направляются на решение экономико-социальных проблем, а решение иных вопросов отводится той его части, которая подчиняется непосредственно Президенту Российской Федерации. Формальные приоритеты заключаются в том, что соотношение федеральных министров в экономико-социальном блоке и блоке обороны и безопасности находится в пропорции 17 к 5.
Представленная картина была бы неполной, если не сказать и об иной ситуации, характерной как для первого, так и для второго из указанных выше блоков, а именно о наличии целого ряда федеральных органов исполнительной власти, которые формально не являются федеральными министерствами, хотя и de jure и de facto обладают такими полномочиями, а именно о федеральных службах и федеральных агентствах, которые функционируют самостоятельно, не входя в систему тех или иных федеральных министерств.
Применительно к блоку обороны и безопасности речь идет о таких органах, как Государственная фельдъегерская служба, Служба внешней разведки, Федеральная служба безопасности, Федеральная служба войск национальной гвардии, Федеральная служба охраны, Федеральная служба по финансовому мониторингу и переподчиненное главе государства Федеральное архивное агентство, которое формально выпадает из логики относимости к указанному блоку. Отметим, что руководители данных административных ведомств не являются членами Правительства Российской Федерации, поэтому оно ими не руководит и даже не «координирует» их деятельность.
В экономико-социальном блоке также есть ряд административных ведомств, руководство которыми Правительство Российской Федерации осуществляет, минуя федеральные министерства. К таким органам относятся: Федеральная антимонопольная служба, Федеральная служба по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека, Федеральная служба по надзору в сфере образования и науки, Федеральная служба по экологическому, технологическому и атомному надзору, Федеральное агентство по государственным резервам, Федеральное агентство по делам молодежи, Федеральное агентство по делам национальностей. Причем состав этих ведомств постоянно видоизменяется. Например, Федеральное агентство по делам молодежи ранее находилось в ведении Министерства образования и науки Российской Федерации, Федеральная служба по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека — в ведении Министерства здравоохранения и социального развития Российской Федерации, Федеральное агентство по государственным резервам — в ведении Министерства экономического развития Российской Федерации.
Несколько иные тенденции наблюдаются в блоке обороны и безопасности и касаются в основном органов, исполняющих государственные функции по борьбе с преступностью и обеспечению общественной безопасности, где происходят периодические «выделения и слияния». Таким образом, в свое время возникли Федеральная служба налоговой полиции, Федеральная служба по контролю за оборотом наркотиков, Федеральная миграционная служба. Реализуемые данными административными ведомствами функции затем вновь вернулись к Министерству внутренних дел Российской Федерации, а службы были ликвидированы. В настоящий период времени на базе одного из главных управлений этого ведомства образована Федеральная служба войск национальной гвардии. Какова будет дальнейшая судьба этой структуры, пока остается неясным.
Все указанные слияния, разделения, административные переподчинения, дуалистичность подчиненности, характерные для современной нам системы федеральных органов исполнительной власти, по нашему мнению, уже не вызваны какой-то острой необходимостью, как это было ранее, при демонтаже «административно-командной системы» и переходе к рыночной экономике и дополнительным обременением ложатся на федеральный бюджет, тем самым отнимая средства от реализации важных для государства и общества задач.
Мы считаем, что для выхода из создавшегося положения необходимо:
1) стабилизировать систему федеральных органов исполнительной власти путем принятия профильного федерального закона «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти»;
2) подчинить все федеральные органы исполнительной власти Правительству Российской Федерации, как полномочному конституционному органу, возглавляющему систему исполнительной власти (административный механизм руководства Президентом Российской Федерации, как Верховным Главнокомандующим, блоком административных ведомств, реализующих государственные функции в области обороны и безопасности, необходим, но должен быть иным, отличным от существующего);
3) сформировать и закрепить на законодательном уровне федерального реестра государственных функций с точным их описанием, внесение изменений в который должно производиться исключительно путем принятия отдельных федеральных законов (правонаделение отдельных федеральных органов исполнительной власти, иных государственных органов и организаций полным или частичным исполнением определенной государственной функции должны осуществлять Президент Российской Федерации или Правительство Российской Федерации, для чего необходимо между ними четко разграничить компетенцию в данном вопросе).
Литература
- Федеральный конституционный закон от 17.12.1997 N 2-ФКЗ (ред. от 28.12.2016) «О Правительстве Российской Федерации» // «Российская газета», N 245, 23.12.1997.
- Указ Президента РФ от 21.01.2020 N 21 (ред. от 05.06.2020) «О структуре федеральных органов исполнительной власти» // «Собрание законодательства РФ», 27.01.2020, N 4, ст. 346.
- Заверткина Е.В., Куракин А.В., Карпухин Д.В. Проблемы разграничения функций федеральных органов исполнительной власти как итог административной реформы // Современное право. 2018. N 1. С. 17 – 22.
- Занко Т.А. Анализ изменений системы и структуры федеральных органов исполнительной власти (2004 — 2016 гг.) / Т.А. Занко // Административное и муниципальное право. 2016. N 8. С. 636 — 639.
- Перов С.В. Контрольно-надзорные и регуляторные функции федеральных органов исполнительной власти: проблемы разграничения в контексте административной реформы // Lex russica. 2019. N 2. С. 69 — 80.
- Старилов Ю.Н. Целесообразность или законность: какой критерий лучше для практики формирования системы федеральных органов исполнительной власти? / Ю.Н. Старилов // Административное право и процесс. 2017. N 3. С. 24 — 32.
Literatura
- Federal’nyj konstitucionnyj zakon ot 17.12.1997 N 2-FKZ (red. ot 28.12.2016) «O Pravitel’stve Rossijskoj Federacii» // «Rossijskaja gazeta», N 245, 23.12.1997.
- Ukaz Prezidenta RF ot 21.01.2020 N 21 (red. ot 05.06.2020) «O strukture federal’nyh organov ispolnitel’noj vlasti» // «Sobranie zakonodatel’stva RF», 27.01.2020, N 4, st. 346.
- Zavertkina E.V., Kurakin A.V., Karpuhin D.V. Problemy razgranichenija funkcij federal’nyh organov ispolnitel’noj vlasti kak itog administrativnoj reformy // Sovremennoe pravo. 2018. N 1. S. 17 – 22.
- Zanko T.A. Analiz izmenenij sistemy i struktury federal’nyh organov ispolnitel’noj vlasti (2004 — 2016 gg.) / T.A. Zanko // Administrativnoe i municipal’noe pravo. 2016. N 8. S. 636 — 639.
- Perov S.V. Kontrol’no-nadzornye i reguljatornye funkcii federal’nyh organov ispolnitel’noj vlasti: problemy razgranichenija v kontekste administrativnoj reformy // Lex russica. 2019. N 2. S. 69 — 80.
- Starilov Ju.N. Celesoobraznost’ ili zakonnost’: kakoj kriterij luchshe dlja praktiki formirovanija sistemy federal’nyh organov ispolnitel’noj vlasti? / Ju.N. Starilov // Administrativnoe pravo i process. 2017. N 3. S. 24 — 32.
[1]Подробнее см.: Старилов Ю.Н. Целесообразность или законность: какой критерий лучше для практики формирования системы федеральных органов исполнительной власти? // Административное право и процесс. 2017. N 3. С. 24 — 32.
[2]Указ Президента Российской Федерации от 9 марта 2004 г. N 314 «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти» // СЗ РФ. 2004. N 11. Ст. 945.
[3]Указ Президента РФ от 21.01.2020 N 21 (ред. от 05.06.2020) «О структуре федеральных органов исполнительной власти» // «Собрание законодательства РФ», 27.01.2020, N 4, ст. 346.
[4]Федеральный конституционный закон от 17.12.1997 N 2-ФКЗ (ред. от 28.12.2016) «О Правительстве Российской Федерации» // «Российская газета», N 245, 23.12.1997.
