Федеральный закон от 28 июня 2014 №172-ФЗ «О стратегическом планировании в Российской Федерации» (далее –закон о стратегическом планировании) пришел на смену Федеральному закону от 20.07.1995 №115-ФЗ «О государственном прогнозировании и программах социально-экономического развития Российской Федерации».
Документ сконцентрировал на понимании стратегического планирования как системного процесса, включающего все ключевые моменты управления, стадии принятия решений и временные горизонты постановки целевых показателей. В результате, впервые на уровне федерального законодательства установлены единые правовые требования и институциональные основы стратегического планирования и программно-целевого управления социально-экономическим развитием на федеральном, региональном и муниципальном уровнях [7].
Закон о стратегическом планировании регулирует отношения, возникающие между участниками стратегического планирования в процессе целеполагания, прогнозирования, планирования и программирования социально-экономического развития Российской Федерации, субъектов Российской Федерации и муниципальных образований, отраслей экономики и сфер государственного и муниципального управления, обеспечения национальной безопасности Российской Федерации, а также мониторинга и контроля реализации документов стратегического планирования.
В соответствии с разграничением полномочий между органами государственной власти Российской Федерации, органами государственной власти субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления, установленным статьями 4, 5 и 6 закона о стратегическом планировании, исходя из таблицы №1, к исключительной компетенции органов государственной власти Российской Федерации в сфере стратегического планирования относятся:
— установление принципов организации и функционирования системы стратегического планирования;
— формирование комплекса мероприятий, направленных на достижение приоритетов социально-экономической политики и целей социально-экономического развития Российской Федерации, решение задач обеспечения национальной безопасности Российской Федерации;
— установление порядка координации деятельности федеральных органов исполнительной власти и органов государственной власти субъектов Российской Федерации в сфере стратегического планирования;
— методическое обеспечение стратегического планирования.
Таблица №1. Полномочия органов государственной власти РФ, органов государственной власти субъектов РФ и органов местного самоуправления в сфере стратегического планирования
|
ОГВ РФ |
ОГВ субъектов РФ |
ОМСУ |
|
установление принципов организации и функционирования системы стратегического планирования; |
— |
— |
|
определение порядка осуществления стратегического планирования; |
установление порядка осуществления стратегического планирования в субъектах Российской Федерации в соответствии с нормативными правовыми актами, указанными в статье 2 настоящего Федерального закона; |
— |
|
определение приоритетов социально-экономической политики и целей социально-экономического развития и обеспечения национальной безопасности Российской Федерации, а также способов и источников ресурсного обеспечения их достижения; |
определение в пределах полномочий субъектов Российской Федерации приоритетов социально-экономической политики, долгосрочных целей и задач социально-экономического развития субъектов Российской Федерации, согласованных с приоритетами и целями социально-экономического развития Российской Федерации; |
определение долгосрочных целей и задач муниципального управления и социально-экономического развития муниципальных образований, согласованных с приоритетами и целями социально-экономического развития Российской Федерации и субъектов Российской Федерации; |
|
формирование комплекса мероприятий, направленных на достижение приоритетов социально-экономической политики и целей социально-экономического развития Российской Федерации, решение задач обеспечения национальной безопасности Российской Федерации; |
— |
— |
|
установление общих требований к содержанию документов стратегического планирования, к последовательности и порядку их разработки, корректировки, рассмотрения и утверждения (одобрения); |
установление требований к содержанию документов стратегического планирования, разрабатываемых в субъектах Российской Федерации, порядку их разработки, рассмотрению и утверждению (одобрению) с учетом положений настоящего Федерального закона, других федеральных законов, иных нормативных правовых актов Российской Федерации и нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации; |
— |
|
установление порядка координации деятельности федеральных органов исполнительной власти и органов государственной власти субъектов Российской Федерации в сфере стратегического планирования; |
— |
— |
|
обеспечение согласованности и сбалансированности документов стратегического планирования, разрабатываемых на федеральном уровне и на уровне субъектов Российской Федерации, включая согласованность утверждаемых ими целей и задач деятельности органов государственной власти, показателей достижения этих целей и решения этих задач; |
обеспечение согласованности и сбалансированности документов стратегического планирования, разрабатываемых на уровне субъектов Российской Федерации; |
— |
|
разработка и утверждение (одобрение) документов стратегического планирования по вопросам, отнесенным к ведению Российской Федерации и полномочиям Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации; |
разработка и утверждение (одобрение) документов стратегического планирования по вопросам, отнесенным к полномочиям субъектов Российской Федерации;
участие в формировании документов стратегического планирования, разрабатываемых на федеральном уровне по вопросам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, реализуемых на территориях субъектов Российской Федерации; |
разработка, рассмотрение, утверждение (одобрение) и реализация документов стратегического планирования по вопросам, отнесенным к полномочиям органов местного самоуправления; |
|
методическое обеспечение стратегического планирования; |
— |
— |
|
мониторинг и контроль реализации документов стратегического планирования, утвержденных (одобренных) федеральными органами государственной власти; |
мониторинг и контроль реализации документов стратегического планирования, утвержденных (одобренных) органами государственной власти субъектов Российской Федерации; |
мониторинг и контроль реализации документов стратегического планирования, утвержденных (одобренных) органами местного самоуправления; |
|
иные полномочия в сфере стратегического планирования, отнесенные настоящим Федеральным законом, другими федеральными законами, нормативными правовыми актами Президента Российской Федерации и Правительства Российской Федерации к полномочиям органов государственной власти Российской Федерации. |
иные полномочия в сфере стратегического планирования, отнесенные в соответствии с настоящим Федеральным законом, другими федеральными законами, нормативными правовыми актами Президента Российской Федерации, Правительства Российской Федерации и субъектов Российской Федерации к полномочиям органов государственной власти субъектов Российской Федерации. |
иные полномочия в сфере стратегического планирования, определенные федеральными законами и муниципальными нормативными правовыми актами. |
Вместе с тем, стоит отметить, что в действующем законодательстве не в полной мере урегулирован порядок осуществления стратегического планирования на муниципальном уровне. Выявлены следующие проблемные вопросы:
- Не установлен порядок координации органов местного самоуправления в сфере стратегического планирования.
В соответствии с Конституцией Российской Федерации местное самоуправление в пределах своих полномочий самостоятельно и органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти. Поэтому было бы логичным им самим также устанавливать порядок осуществления стратегического планирования на территории своего муниципалитета.
- Не обеспечивается методическое сопровождение органов местного самоуправления по вопросам стратегического планирования.
В целях обеспечения согласованности и сбалансированности документов стратегического планирования, разрабатываемых на федеральном и региональном уровне, утверждены:
— правила согласования проекта стратегии социально-экономического развития субъекта Российской Федерации в части полномочий Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации с документами, разрабатываемыми и утверждаемыми (одобряемыми) органами государственной власти Российской Федерации;
— методические рекомендации по разработке и корректировке стратегии социально-экономического развития субъекта Российской Федерации и плана мероприятий по ее реализации.
При этом, необходимо отметить, что органы местного самоуправления наделяются отдельными государственными полномочиями, как федеральными, так и региональными, а согласованность и сбалансированность документов стратегического планирования, разрабатываемых на региональном и муниципальном уровне, также важна.
Учитывая данный фактор, необходимо наделить полномочиями по методическому обеспечению стратегического планирования как органы государственной власти субъектов Российской Федерации, так и органы местного самоуправления, ввиду того, что документы стратегического планирования по действующему законодательству также разрабатываются и на поселенческом уровне.
- Органы местного самоуправления не наделены полномочиями по установлению требований к содержанию документов стратегического планирования.
Стратегическое планирование на уровне субъектов Российской Федерации и муниципальных образований имеет ряд принципиальных особенностей, установленных федеральными законами «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» [2] и «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» [3].
Совокупность документов регионального и муниципального стратегического планирования имеет одноуровневую иерархическую структуру, выстроенную по функциональному признаку — документы, разрабатываемые в рамках прогнозирования, целеполагания, программирования и планирования, — установленную законом о стратегическом планировании.
Также следует принять во внимание, что согласно Бюджетному кодексу РФ обязательны к разработке прогноз социально-экономического развития субъекта Российской Федерации (муниципального образования) на период не менее трех лет, который является инструментом оценки доходов регионального (муниципального) бюджета, и государственные программы субъекта Российской Федерации (муниципальные программы), которые являются инструментом исполнения регионального (муниципального) бюджета.
При этом стоит отметить, что законом о стратегическом планировании к документам стратегического планирования не отнесены ряд документов, разрабатываемых на региональном и муниципальном. Например, субъекты Российской Федерации разрабатывают отраслевые документы стратегического планирования, стратегию пространственного развития субъекта, планы мероприятий по реализации федеральных стратегий, а также стратегии части территорий субъекта, а муниципальные образования – схемы территориального планирования в соответствии с Градостроительным кодексом РФ.
Таким образом, в действующем законодательстве не урегулирован в полной мере порядок осуществления стратегического планирования на муниципальном уровне, не определен порядок согласования между собой документов стратегического планирования всех уровней публичной политической системы муниципального, регионального и федерального. Также не обеспечено методическое сопровождение по формированию документов стратегического планирования на муниципальном уровне.
Обработка и анализ огромного массива информации, содержащейся в документах регионального и муниципального стратегического планирования, является сложной управленческой задачей в силу отсутствия единых требований по разработке документов в зависимости от его типологической принадлежности и целевого назначения, составу показателей и их паспортов.
Кроме того, практический опыт разработки документов стратегического планирования муниципального уровня указывает на нецелесообразность разработки стратегий социально-экономического развития городских и сельских поселений. Представляется целесообразным на поселенческом уровне ограничиться документами, разработка которых предусмотрена Бюджетным кодексом Российской Федерации. Однако стоит отметить, что принятие нового федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в единой системе публичной власти» [4] обеспечит переход на одноуровневую систему организации местного самоуправления, что повысит эффективность управления территориями.
И в заключении, подводя итоги, предлагается следующее:
– выработать единые требования к структуре и содержанию документов стратегического планирования и составу показателей (особенно разрабатываемыми на муниципальном уровне);
– упорядочить перечень разрабатываемых документов стратегического планирования;
– установить порядок, обеспечивающий согласованность документов стратегического планирования всех уровней публичной власти: муниципального, регионального и федерального.
Список литературы:
- Федеральный закон от 28 июня 2014 г. № 172-ФЗ «О стратегическом планировании в Российской Федерации» // Собрание законодательства Российской Федерации. 2014. № 26 (часть I). Ст. 3378.
- Федеральный закон от 6 октября 1999 г. № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» // Собрание законодательства Российской Федерации. 1999. № 42. Ст. 5005.
- Федеральный закон от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» // Собрание законодательства Российской Федерации. 2003. № 40. Ст. 3822.
- Проект Федерального закона N 40361-8 «Об общих принципах организации местного самоуправления в единой системе публичной власти» (ред., принятая ГД ФС РФ в I чтении 25.01.2022) // публикация на сайте https://sozd.duma.gov.ru/ по состоянию на 25.01.2022.
- Постановление Правительства РФ от 14.10.2016 N 1045 (ред. от 24.06.2020) «Об утверждении Правил согласования проекта стратегии социально-экономического развития субъекта Российской Федерации в части полномочий Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации с документами стратегического планирования, разрабатываемыми и утверждаемыми (одобряемыми) органами государственной власти Российской Федерации» // Официальный интернет-портал правовой информации http://www.pravo.gov.ru, 17.10.2016.
- Приказ Минэкономразвития России от 23.03.2017 N 132 (ред. от 07.09.2018) «Об утверждении Методических рекомендаций по разработке и корректировке стратегии социально-экономического развития субъекта Российской Федерации и плана мероприятий по ее реализации».
- Глигич-Золотарева М.В. Старые проблемы и новые подходы к стратегическому планированию в России // Федерализм. 2014. № 3.
- Разработка системы стратегического планирования и ее интеграция в систему государственного управления: Сборник материалов симпозиума «Проблемы стратегического управления», Москва, 11 апреля 2019 г. / Под ред. С. Н. Сильвестрова. М.: Когито-Центр, 2019.
