Любые темы связанные с местным самоуправлением представляют особую важность, поскольку, именно местное самоуправление призвано оживить гражданскую активность населения и, кроме того, посредством органов местного самоуправления можно наиболее полно учитывать мнение жителей определенной территории, а, в конечном счете, и всей страны, что в нынешней ситуации геополитической напряженности очень значимо.
Для того чтобы понять, что достигнуто в ходе муниципальной реформы необходимо рассмотреть, какие цели выдвигались изначально и сравнить с тем, что имеется в настоящее время.
Для этого проанализируем законодательные акты, закрепляющие основные направления государственной политики, касающиеся муниципальной реформы, в частности, Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» № 131-Ф3 от 6 октября 200З года [1] (далее – Закон № 131-ФЗ). Важность анализа этого закона объясняется тем, что Закон № 131-ФЗ послужил началом очередного этапа муниципальной реформы. В ходе обсуждения и подготовки Закона № 131-ФЗ выдвигались следующие направления планируемой муниципальной реформы:
- В ходе муниципальной реформы должна была измениться территориальная организация местного самоуправления. Основное, что должно было измениться – осуществлен переход к двухуровневой системе организации местного самоуправления, а также появиться новые формы муниципальных образований;
- Должна быть реорганизована управленческая система местного самоуправления, а именно, закреплены обязательные органы, а также проработан ограниченный перечень вариантов формирования этих органов;
- Еще одна цель, которая выдвигалась – изменена компетенция муниципальных образований, выделены определенные вопросы местного значения, которые не должны были подвергаться влиянию федерации или субъектов федерации;
- Создана имущественная основа местного самоуправления, а именно, часть федерального имущества или субъектов федерации передавалась в собственность муниципальных образований;
- Часть взимаемых налогов должны были перечисляться муниципальным образованиям;
- Поскольку повышалась самостоятельность органов местного самоуправления, то необходимо повысить и их ответственность перед населением и государством;
- Создание более широкого круга способов реализации непосредственно демократии при решении вопросов местного значения[2. C. 26]
М.М. Ишмуратов в своей статье говорит примерно о тех же целях — приближение власти к населению, разграничение предметов ведения, разграничение финансовых вопросов между субъектами федерации и муниципальными образованиями [3. C. 35].
Татьяна Арсеньева и Анна Руденко указывают, что главная цель муниципальной реформы – децентрализация власти [4. C. 119].
Как пишет Балякина Т.М.: «В качестве одной из целей муниципальной реформы была поставлена задача сделать муниципальную власть максимально приближенной к населению, а органы местного самоуправления — доступными для всех жителей муниципального образования» [5. C. 62].
Таким образом, подведя краткий итог целей муниципальной реформы, можно сказать, что важнейшая провозглашенная цель муниципальной реформы – сделать муниципальную власть максимальной близкой к гражданам муниципального образования, децентрализация власти на местном уровне.
Разберем каждую провозглашенную из целей. Первая из них была — изменение территориальной организации местного самоуправления. Думается, что данная цель достигнута, особенно учитывая изменения внесенные Федеральным законом от 01.05.2019 N 87-ФЗ «О внесении изменений в Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»[6] (далее – Закон № 87 – ФЗ), которые расширили и без того достаточно полный перечень муниципальных образований. Про реализацию данной цели писал еще М.М. Ишмуратов [7. C.36].
Вторая цель состояла в изменение управленческой организации органов местного самоуправления – представляется, что данная цель достигнута только частично, поскольку создана и законодательно закреплена организационная модель местного самоуправления (глава 6 Закона № 131-ФЗ), однако, учитывая изменения внесенные ФЗ РФ от 27 мая 2014 года N 136-ФЗ «О внесении изменений в статью 26.3 Федерального закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» и Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (далее – Закон № 136 ФЗ), которые изменили порядок формирования представительных органов муниципальных образований и глав муниципальных образований и сократили способы избрания главы муниципального образования до четырех вариантов, один из которых просто сократил свободные выборы при формировании/избрании органов и должностных лиц местного самоуправления. То есть, Закон № 136-ФЗ в обход Конституции РФ установил, что избрание главы на должность производится в соответствии с законом субъекта РФ.
Третья цель — перераспределение компетенции между субъектами федерации и муниципальными образованиями, на настоящий момент также реализована только частично, поскольку Закон № 136 – ФЗ позволил перераспределять полномочия между региональным и местным уровнями управления законом субъекта РФ. Указанные изменения влияют на самостоятельность органов муниципальной власти, позволяя изымать у них определенные вопросы местного значения.
В защиту указанных изменений, следует сказать, что закон частично ограничил указанные возможности исключив из этой процедуры ряд областей, однако, сама такая возможность уже нарушает самостоятельность органов местного самоуправления.
Четвертая цель, а именно, перераспределение имущественных объектов и комплексов между государством и органами местного самоуправления –представляется реализованной, поскольку Закон № 131 – ФЗ четко закрепил самостоятельность муниципального имущества, а также самостоятельность в распоряжении данным имуществом (ст. 50 Закона № 131 – ФЗ).
Пятая цель — изменение налоговой и финансовой базы местного самоуправления также нашла свое законодательное закрепление, как в Законе № 131 – ФЗ, так и в НК РФ [8], в котором в ст. 15 закреплен перечень местных налогов и сборов, а также БК РФ [9], например, ст. 15.
Шестая цель в виде повышения ответственности органов местного самоуправления перед государством, реализована в ст. 76 – 78 Закона № 131 – ФЗ. Данные положения находят свою подтверждение в судебной практике, например, определении Верховного суда Республики Карелия от 22.06.2012 по делу N 33-1825/2012, которым решение городского суда о взыскании компенсации морального вреда в связи с телесными повреждениями, полученными в результате падения, оставлено без изменения, поскольку суд обоснованно признал надлежащим ответчиком по делу Администрацию городского округа, которая не исполняет надлежащим образом обязанности по содержанию территории, находящейся в собственности городского округа [10].
И наконец, седьмая цель — демократизация отношения между органами местного самоуправления и населения также реализована в законодательстве, а именно, в главе 5 Закона № 131 – ФЗ. Данная глава постоянно дорабатывается и улучшается, в частности, последние изменения были внесены Законом № 87 – ФЗ.
Таким образом, проведя анализ результатов муниципальной реформы и тех целей, которые выдвигались изначальной, можно сделать вывод, что безусловно, по большинству направлений заметны значительные изменения и улучшения, однако, такая важнейшая цель, как близость муниципальной власти местному населению так и не была достигнута, более того, муниципальная власть, в связи с изменениями внесенными законом № 136-ФЗ встраивается в систему вертикали государственной власти. То есть, основная цель муниципальной реформы в ближайшее время так и не будет достигнута.
Список литературы:
[1] Федеральный закон от 06.10.2003 N 131-ФЗ (ред. от 01.05.2019, с изм. от 03.07.2019) «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» // СЗ РФ. 2003. N 40, ст. 3822.
[2] См.: Хабриева Т.Я. Муниципальная реформа в Российской Федерации // Экономика региона. 2008. № 2. С. 26.
[3] См.: Ишмуратов М.М. Местное самоуправление в РФ: приоритеты развития // Правовое государство: теория и практика. 2011. № 2. С. 35.
[4] Арсеньева Т. Руденко А. Оценка готовности муниципальных образований к новому этапу муниципальной реформы // Власть. 2009. № 8. С. 119.
[5] Бялкина Т.М. О поселенческом уровне местного самоуправления в Российской Федерации // Административное право и процесс. 2013. N 6. С. 62.
[6] Федеральный закон от 01.05.2019 N 87-ФЗ «О внесении изменений в Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» // СЗ РФ. 2019. N 18, ст. 2211.
[7] Ишмуратов М.М. Местное самоуправление в РФ: приоритеты развития // Правовое государство: теория и практика. 2011. № 2. С. 36.
[8] Налоговый кодекс Российской Федерации (часть первая) от 31.07.1998 N 146-ФЗ (ред. от 02.08.2019) // СЗ РФ. N 31. 1998, ст. 3824.
[9] Бюджетный кодекс Российской Федерации от 31.07.1998 N 145-ФЗ (ред. от 02.08.2019) // СЗ РФ. 1998. N 31, ст. 3823.
[10] Определение Верховного суда Республики Карелия от 22.06.2012 по делу N 33-1825/2012. Решение городского суда о взыскании компенсации морального вреда в связи с телесными повреждениями, полученными в результате падения, оставлено без изменения, поскольку суд обоснованно признал надлежащим ответчиком по делу Администрацию городского округа, которая не исполняет надлежащим образом обязанности по содержанию территории, находящейся в собственности городского округа // СПС «Консультант Плюс» (дата обращения: 17.09.19).
