СЗПК можно рассматривать как одну из форм публично-частного партнерства, основанного на гражданско-правовой сделке, где частная сторона обязуется реализовать инвестиционный проект, а публичный субъект — предоставить гарантии регуляторной стабильности в отношении актов (решений) соответствующего уровня власти, которые будут изданы после заключения СЗПК (стабилизационная оговорка). Механизм СЗПК призван стимулировать инвестиционную активность компаний в условиях экономической нестабильности. РСПП согласовал с Министерством финансов РФ 200 проектов (с созданием более 1 млн рабочих мест) на 20 трлн рублей, при этом до 40 % проектов в доинвестиционной фазе нуждаются именно в дополнительной регуляторной поддержке и не требуют бюджетных вложений.
По оценке экспертов, Закон ориентирован на крупный бизнес, ведь максимальный объем гарантий прямо пропорционален масштабу инвестиций. В пояснительной записке указывается, что до 75 % новых инвестиционных проектов формируют крупные компании (соглашение можно заключить при капиталовложении не менее 200 млн рублей).
Инвестиционный проект может быть направлен на:
- создание (строительство), модернизацию или реконструкцию и последующую эксплуатацию новых либо объектов недвижимого имущества и (или) комплекса объектов движимого и недвижимого имущества, связанных между собой;
- создание и использование в целях извлечения прибыли результатов интеллектуальной деятельности, включая средства в индивидуализации;
- любое сочетание вышеуказанного.
Новое регулирование не раскрывает все меры государственной поддержки на основании СЗПК. Прямо оговаривается возможность предоставления субсидий, а также возмещения таких затрат, как:
- создание, модернизация и (или) реконструкция обеспечивающей и (или) сопутствующей инфраструктуры, необходимой для реализации проекта;
- уплата процентов по кредитам и займам, купонных платежей по облигационным займам, привлеченным на указанные цели .
Исходя из концепции Закона состав таких мер государственной поддержки будет определяться применительно к проекту и его параметрам.
По сфере применения СЗПК гораздо шире СПИК, правила заключения которых установлены Федеральным законом от 02.08.2019 № 290-ФЗ. Так, за некоторыми исключениями СЗПК может быть заключено в отношении крупных инвестиционных проектов в различных отраслях экономики, например, в Законе упоминаются проекты по созданию транспортной инфраструктуры, сжижению природного газа, в здравоохранении, образовании, культуре, физкультуре и спорте, цифровой экономике, экологии и сельском хозяйстве. Проект подразумевает реализацию как товаров, так и работ и услуг.
По буквальному смыслу Закона ограничения по заключению СЗПК установлены в отношении сфер и видов деятельности. При таком подходе СЗПК может быть заключено, например, в отношении проекта по строительству логистического центра, при условии что сфера деятельности его клиентов не будет иметь значения.
Участие в СЗПК субъекта Российской Федерации, на территории которого реализуется проект, является обязательным. СЗПК является региональным, если размер инвестиций не предполагает обязательного участия Российской Федерации. Общие требования к порядку заключения, изменения и прекращения действия региональных СЗПК определяются Правительством РФ. Их заключение возможно начиная с 02.04.2021.
Если объем капиталовложений превышает установленные пороговые значения, дифференцированные в зависимости от сферы деятельности, участие Российской Федерации в СЗПК является обязательным (например, для проектов в сфере обрабатывающего производства порог — 1,5 млрд рублей). Муниципальные образования участвуют в СЗПК «при необходимости».
Стороной СЗПК выступает и организация, реализующая проект. Данному лицу предоставляются гарантии в рамках стабилизационной оговорки, а также меры государственной поддержки.
Закон разграничивает «организацию, реализующую проект» и инвестора. Инвестор не является стороной СЗПК, а его роль ограничена предоставлением денежных средств в качестве вклада в уставный капитал или имущество организации, реализующей проект, либо в качестве пожертвований для целей реализации инвестиционного проекта в сфере здравоохранения, образования и т. д. Каких-либо прав и обязанностей по СЗПК инвестору не предоставляется, поэтому не ясна практическая целесообразность урегулирования его статуса.
Участия в проекте несколько организаций, его реализующих, не предусмотрено. Следовательно, заключение единого (зонтичного) СЗПК в отношении комплексного проекта, построенного по модели промышленной кооперации, исключено.
Закон также вводит дефиницию проектной компании. Эта организация специально создана под проект, а предметом ее уставной деятельности является реализация проекта, и не менее 90 % ее выручки получено от реализации проекта. При этом Закон не поясняет, как определить момент, с которого организация приобретает статус проектной компании. Вызывает вопросы и фактически установленная Законом специальная правоспособность проектной компании — последняя не вправе вести деятельность, не связанную с инвестиционным проектом.
Пока неясно, имеет ли право проектная компания осуществлять капиталовложения за счет собственных средств. Например, если проект состоит из нескольких этапов, а реализация первого или любого из последующих этапов позволяет получать выручку от проекта. Получается, что каких-либо преимуществ для проектной компании в сравнении с организацией, реализующей проект, Закон не устанавливает.
Законом установлены ограничения на заемное (проектное) финансирование. Капиталовложениями могут быть собственные средства, если они не являются заемными, бюджетными или полученными от организации с публичным участием, подлежащими казначейскому сопровождению. Неясно, ограничено ли вложение указанных средств в инвестиционный проект в принципе, либо их вложение допускается без возможности учета в составе капиталовложений.
При этом ряд норм Закона предусматривают возможность компенсации затрат на уплату процентов по кредитам и займам, купонных платежей по облигационным займам, привлеченным на указанные цели. Подход к соотношению данных правил с общим запретом на заемное финансирование еще предстоит выработать.
Аналогичный вопрос возникает и в отношении возможности капиталовложений за счет иных средств со специальным правовым режимом. В частности, из буквального содержания Закона не вполне ясно, вправе ли хозяйственное общество, в котором более 50 % принадлежит организациям с публичным участием или публично-правовому образованию, осуществлять капиталовложения за счет собственных средств. Если намерение законодателя состояло в том, чтобы ограничить использование таких средств, тогда необходимо признать, что и участие такой организации в СЗПК в качестве организации, реализующей проект, фактически исключено. На практике ограничения используемых источников финансирования окажут существенное влияние на структурирование проектов в рамках СЗПК.
Объем и срок действия стабилизационной оговорки, а также условия и ограничения ее применения в отношении отдельных актов и (или) платежей дифференцированы и напрямую зависят от размера капиталовложений в проект. Содержание гарантий зависит и от множественности лиц на стороне публичного субъекта: участие в СЗПК муниципального образования позволяет распространить стабилизационную оговорку и на муниципальные правовые акты.
Полагаем, что в рамках регионального СЗПК действие стабилизационной оговорки не распространяется на акты федерального уровня. Данное ограничение соответствует принципу разграничения полномочий, но существенно снижает привлекательность региональных СЗПК.
Инициатива заключения СЗПК может исходить как от публичного субъекта (публичная проектная инициатива), так и от инвестора (частная проектная инициатива). Заключение СЗПК в порядке частной проектной инициативы не требует проведения конкурсных процедур либо решения межведомственной комиссии. Напротив, в рамках публичной проектной инициативы СЗПК заключается по итогам конкурса. Можно предположить, что заключение СЗПК в порядке частной проектной инициативы будет основным механизмом по проектам, в реализации которых отсутствует публичный интерес.
Возможность и сроки заключения СЗПК обусловлены датой принятия решения об утверждении бюджета на капитальные расходы, в котором не учитываются расходы, связанные с подготовкой проектно-сметной документации, проведением проектно-изыскательских и геологоразведочных работ:
- если решение об утверждении бюджета было принято до вступления Закона в силу, но не ранее 07.05.2018 г., то заявление может быть подано не позднее 31.12.2021 г.;
- если решение об утверждении бюджета было принято после вступления Закона в силу, заявление может быть подано не позднее одного календарного года.
Для проектов по созданию либо реконструкции объектов недвижимости, реализуемых в порядке частной инициативы, в составе пакета документов предоставляется и разрешение на строительство. Следовательно, расходы на проектирование и иные расходы по проекту, понесенные до момента получения разрешения на строительство, в бюджет на капитальные расходы не включаются. Возможность их признания капиталовложениями, учета при определении вида СЗПК (федеральный или региональный) и объема государственной поддержки не ясна.
Применительно к проектам, реализуемым в порядке публичной проектной инициативы, в бизнес-плане лишь указываются сроки на получение разрешения на строительство. По таким проектам расходы до момента оформления разрешения на строительство, скорее всего, будут относиться к капиталовложениям.
Закон прямо не регулирует соотношение инвестиционного режима СЗПК с инвестиционными режимами, предоставляемыми в рамках иных форм публично-частного партнерства, включая СПИК и концессионные соглашения. СПИК и СЗПК имеют концептуальные сходства и могут быть заключены в отношении проектов по производству товаров. Полагаем, что их одновременное заключение исключено, частному субъекту необходимо сделать выбор.
Кроме того, положения Закона не позволяют в достаточной степени определить соотношение СЗПК с иными формами публично-частного партнерства. Текущая концепция предполагает, что СЗПК является самостоятельным соглашением. Вопрос остается открытым, а по имеющейся информации, выработка решений ожидается летом 2020 г.
Эффективность и востребованность СЗПК во многом будет зависеть от содержания подзаконных актов, а также сроков их разработки и принятия. Например, с момента принятия Закона № 290-ФЗ не было заключено ни одного СПИКа, поскольку не утверждены базовые подзаконные акты. Принимая во внимание текущие экономические приоритеты, остается надеяться, что разработка и принятие подзаконных актов, необходимых для заключения СЗПК, займет меньшее время, что позволит применять положения Закона на практике, тем самым стимулируя восстановление экономического роста.
СПИСОК ИСПОЛЬЗОВАННОЙ ЛИТЕРАТУРЫ
- Федеральный закон от 1 апреля 2020 г. N 69-ФЗ «О защите и поощрении капиталовложений в Российской Федерации»
- Федеральный закон «О промышленной политике в Российской Федерации» от 31.12.2014 N 488-ФЗ
- Федеральный закон от 2 августа 2019 г. N 290-ФЗ «О внесении изменений в Федеральный закон «О промышленной политике в Российской Федерации» в части регулирования специальных инвестиционных контрактов»
- Двусторонние договоры европейского союза и третьих стран в сфере защиты иностранных инвестиций: проблемы правоприменения. Шайдуллина В.К. Общество: политика, экономика, право. 2018. № 3. С. 80-83.
- Голубев Н.Е. Инвестиционная политика как инструмент государственного регулирования экономики / Н.Е. Голубев, М.А. Максимова // Закономерности и тенденции формирования системы финансовокредитных отношений: сборник статей международной научно-практической конференции: в 3 частях. – Новосибирск, 2016. – С. 127-130.
REFERENCES
1) Federal Law of April 1, 2020 N 69-ФЗ “On the Protection and Promotion of Capital Investment in the Russian Federation”
2) The Federal Law “On Industrial Policy in the Russian Federation” dated December 31, 2014 No. 488-FZ
3) Federal Law of August 2, 2019 N 290-ФЗ “On Amendments to the Federal Law“ On Industrial Policy in the Russian Federation ”regarding regulation of special investment contracts”
4) Bilateral treaties of the European Union and third countries in the field of protection of foreign investment: problems of law enforcement. Shaidullina V.K. Society: politics, economics, law. 2018. No. 3. P. 80-83.
5) Golubev N.E. Investment policy as an instrument of state regulation of the economy / N.E. Golubev, M.A. Maksimova // Patterns and trends in the formation of a system of financial and credit relations: a collection of articles of an international scientific and practical conference: in 3 parts. — Novosibirsk, 2016 .— S. 127-130.
