ОСНОВНЫЕ ПРОБЛЕМЫ ПРОВЕДЕНИЯ ГОСУДАРСТВЕННЫХ И МУНИЦИПАЛЬНЫХ ЗАКУПОК В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

На сегодняшний день мощным рычагом влияния государства на экономику является система государственных и муниципальных  закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд (далее – сфера закупок).

В условиях смешанной экономики государство выступает в качестве крупнейшего заказчика и потребителя продукции целого ряда отраслей, превращая государственный спрос в мощный инструмент регулирования экономики, оказывающий влияние на ее динамику и структуру.

Государственные закупки подразумевают выполнение государством разнообразных функций, ориентированных на повышение централизованной управляемости, предотвращение неконтролируемого нарастания затрат, сокращение расходов государственного бюджета, управление материальными потоками при условии соответствия их рыночным отношениям. Отсюда можно сделать вывод о том, что главной целью организации системы государственных и муниципальных закупок является  оптимизации бюджетной системы за счет сокращения неэффективных расходов.

В целях реализации данного положения на территории Российской Федерации действует Федеральный закон от 05.04.2013 N 44-ФЗ (ред. от 31.12.2017) «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд» (далее – Закон о ФКС).

Статьей 1 Закона о ФКС установлено, что закон регулирует отношения, направленные на обеспечение государственных и муниципальных нужд в целях повышения эффективности, результативности осуществления закупок товаров, работ, услуг, обеспечения гласности и прозрачности осуществления таких закупок, предотвращения коррупции и других злоупотреблений в сфере таких закупок.  Среди принципов, положенных в основу контрактной системы в сфере закупок, ведущее место занимает принцип обеспечения конкуренции (статья 8 Закона о ФКС)

Следовательно, одно из предназначений Закона о ФКС можно определить как реализацию государственной конкурентной политики сфере закупок, в части создания и обеспечения  равных условий для участников государственных и муниципальных закупок. Это связано прежде всего с тем, что эффективность государственных закупок в значительной степени зависит от количества участников конкурентной процедуры. Чем больше фирм принимает участие в торгах, при прочих равных, тем выше будет конкуренция за контракт, тем больше вероятность, что контракт достанется фирме, которая сможет его выполнить с наименьшими издержками и по лучшей цене.

Однако, согласно мониторингу сайта Единой информационной системы в сфере закупок[1], конкуренция в государственных закупках в России на многих рынках остается очень низкой, что обусловлено несколькими факторами. Рассмотрим некоторые из них[2].

Каждая из проводимых Заказчиком закупок начинается с официального опубликования в Единой информационной системе в сфере закупок  извещения и проведении закупки и документации о закупке.

Так, в 2018 году наиболее распространенными способами определения поставщика (подрядчика, исполнителя) являются:

• электронный аукцион – 1, 96 млн. извещений (60 %) общим объемом 5,7 трлн. рублей (68,7%);
• закупка у единственного поставщика (подрядчика, исполнителя) – 752,5 тыс. извещений (23%), общим объемом 1,12 трлн. рублей (13,5%);
• запрос котировок – 397 тыс. извещений (12%) общим объемом 65,2 млрд.рублей (2%);
• открытый конкурс – 40,6 тыс. извещений общим объемом 604,5 млрд. рублей (7,3%);
• конкурс с ограниченным участием 10,6 тыс. извещений (0,3%) общим объемом 364,6 млрд. рублей (4,4%).

Вместе с тем,  в соответствии с положениями Закона о ФКС, в какой бы форме не проводилась закупка (электронный аукцион, открытый конкурс, запрос котировок и т.д.) документация о проведении закупки должна содержать описание объекта закупки.

В соответствии со статьей 33 Закона о ФКС не допускается включение требований в описание объекта закупки, ограничивающих число участников закупки, в том числе, недопустимо включать в описание объекта закупки требований к товару (в случае если предметом закупки является поставка товара), под совокупность которых подходит  конкретная модель единственного производителя без возможности поставки эквивалентного товара иной производителя, иными словами недопустима закупка «под единственного производителя».

Однако государственный или муниципальный заказчик иногда намеренно формулирует как сам объект закупки, так и положения документации о закупке  таким образом, чтобы его требованиям удовлетворяли продукция, работы и услуги, которые может поставить (выполнить) только один из участников конкретной процедуры. Такие требования к товару заказчик зачастую объясняет своими специфическими потребностями, вместе с тем,  не обосновывая их объективную необходимость.

Наряду с ограничением конкуренции на этапе формирования документации, при процедуре проведения отборочной стадии закупок, на которой решается, заявки каких участников должны быть допущены к участию в торгах, так же возникают механизмы ограничения числа участников закупок, итогом действия которых является отсутствие конкурентной борьбы между участником закупки.

Согласно положениям  Закона о ФКС при осуществлении отборочной стадии закупки (принятия решения о допуске к участию в торгах лиц, подавших заявки) заказчики проверяют, соответствуют ли представленные в заявках сведения о предлагаемых товарах установленным документацией значениям, а также требованиям действующих нормативных документов (ГОСТ, СНиП и т. д.).

На этапе рассмотрения заявок, поданных на участие в закупки, закупочная комиссия зачастую принимает решении об отклонении участника закупки от участия в закупке, например, в виду отсутствия указаний в первой части заявки, например при проведении электронного аукциона на поставку товара, конкретных характеристик по некоторым позициям товаров.

При возникновении подобного рода отклонений, зачастую документации об электронном аукционе, содержит так называемые «показатели — ловушки», то есть показатели закупки, не позволяющие однозначно определить конкретную потребность Заказчика, установленную в данном показателе. В результате такие показатели  вводят участника закупки в заблуждение, что приводит к возникновению у участника  закупки ошибок технического характера при заполнении и формировании своей заявки, что в свою очередь приводит  к признанию таких заявок не соответствующим установленным Заказчиком требованиям.

Вместе с тем, данные нарушения являются наиболее существенными для участников закупок, которые влияют на уровень их конкурентной активности при проведении закупок.

Вышеуказанные обстоятельства обуславливают невысокую конкурентную борьбу при проведении закупок.  Некоторые потенциальные участники закупок изначально не подают заявку на участие в закупке, предполагая невозможность выполнения ими потребностей заказчиком, описанных им в документации о закупке; иные участники, заявка которых была неправомерно отклонена, теряют интерес к институту государственных закупок; а в случае, если Заказчиком намеренно использованы механизмы ограничения конкуренции при формировании и проведении закупки для заранее определенного субъекта рынка, реальным участникам закупки, ввиду создания искусственных препятствий,  не удается прорваться на финальную стадию проведения закупки — заключение контракта. Данные положения подтверждаются следующими аналитическими данными:

Согласно сведениям ЕИС по итогам 2018 года 969,8 тыс. закупокбыло признанонесостоявшимися (1,093 млн в 2017 году).

В стоимостном выражении объем несостоявшихся закупок составил
3,36 трлн. рублей (40% от общего объема размещенных извещений, что аналогично показателю 2017 года).

Из общего количества закупок, признанных несостоявшимися, 65% случаев закупки были признаны несостоявшимися по причине того, что на участие в таких закупках была подана только одна заявка.

При этом, поскольку 60% закупок осуществлялись заказчиками путем проведения электронного аукциона,  в связи с этим наибольшее количество несостоявшихся процедур определения поставщика (подрядчика, исполнителя) было признано по результатам проведения электронного аукциона.

Также одними из наиболее часто встречающихся закупок, которые в отчетном периоде были признаны несостоявшимися, являются запрос котировок и открытый конкурс.

При этом из общего количества закупок, осуществленных в отчетном периоде путем проведения электронного аукциона, 36%таких закупок были признаны несостоявшимися, основныепричинами которых являются:

• в 61% случаев подана только одна заявка на участие в электронном аукционе, (80% от общего количества аукционов, признанных несостоявшимися);
• в 18% случаев не было подано ни одной заявки на участие в электронном аукционе;
• в 13% случаев по результатам рассмотрения вторых частей заявок участников электронного аукциона, все такие вторые части заявок были признаны несоответствующими требованиям документации об электронном аукционе.

Для решении выявленной проблемы, в целях увеличения числа участников закупок при проведении закупочных процедур, возникает необходимость разработки правовых механизмов, направленных на правовую конкретизацию  государственной конкурентной политикив части ограничения конкуренции Заказчиком в сфере закупок, согласно Закону о ФКС. Решением данной задачи может  стать стратегия  ликвидации  методов обеспечения закрытости рынка государственных и муниципальных закупок для участников рынка.

В конечном итоге, разработка стратегии  ликвидации  методов обеспечения закрытости рынка государственных и муниципальных закупок для участников рынка в ходе реализации государственной конкурентной политики Российской Федерации будет способствовать созданию открытой конкурентной среды для участников рынка.

Использованные источники

1. Федеральный закон от 05.04.2013 N 44-ФЗ (ред. от 31.12.2017) «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд»// СПС «Консультант Плюс».
2. Федеральный закон от 26.07.2006 N 135-ФЗ (ред. от 29.07.2017) «О защите конкуренции»// СПС «Консультант Плюс».
3. и правоохранительная практика. 2015. №3 (25). С.123-127.
4. Попова Е.А., МедяковаЕ.М. Государственная политика в сфере закупок и профессиональные стандарты: направления совершенствования // Государственное и муниципальное управление. Ученые записки СКАГС. 2016. №4.
5. Чеботарев В.С., Тимченко А.В. Актуальные проблемы процесса государственных закупок // Юридическая наука и практика: Вестник Нижегородской академии МВД России. 2014. №2 (26). С.155-158. 
6. Истомина Е.А. Особенности современной модели института государственных закупок в России // Вестник ЧелГУ. 2014. №9 (338).
7. Малыхина Е.А. Особенности финансово-правового регулирования отношений, возникающих в процессе реализации контрактной системы в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государстве.нных и муниципальных нужд // Вестник СГЮА. 2014. №2 (97). С.249-253
8. БальсевичА.А., ПодколзинаЕ.А. Причины и последствия низкой конкуренции в государственных закупках в России // Экономический журнал ВШЭ. 2014. №4. С.563-585. 
9. Рубцов В.Н. Мониторинг государственных закупок как механизм противодействия коррупции // Евразийская адвокатура. 2017. №1 (26). С.143-145.
10. Пахомова Л. М. Модели организации контрактной службы в свете реформы государственных и муниципальных закупок // ARS ADMINISTRANDI. 2014. №4. С.5-16 .
11. Першин Д.А. Инфраструктура государственных и муниципальных закупок // Социально-экономические явления и процессы. 2014. №1. С.67-72.
12. ДерноваяА.О. Проблемы оценки эффективности контрактной системы в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд // Ленинградский юридический журнал. 2015. №1 (39). С.151-157 .
13. Скворцова В.А., Медушевская И. Е. Государственное регулирование конкуренции в современной экономике России // Известия ПГУ им. В.Г. Белинского. 2015. №24.
14. Седова М. В. Контрактная система России как новый финансовый инструмент // МИР (Модернизация. Инновации. Развитие). 2014. №4.
15. Пахомова Н.В., Некрасова Е.А. Конкурентная политика и развитие антимонопольного регулирования в России // Вестник СПбГУ. Серия 5: Экономика. 2016. №3.
16. Единая информационная система в сфере закупок// Официальный сайт, 2018. [Электронный ресурс] URL: http://zakupki.gov.ru/epz/main/public/home.html.
17. Институт государственных и регламентированных закупок, конкурентной политики и антикоррупционных технологий// Официальный сайт, 2018. [Электронный ресурс] URL: http://roszakupki.ru/.

[1] http://www.zakupki.gov.ru/epz/main/public/home.html

[2] Здесь и далее проблемы реализации государственной  конкурентной политики в сфере закупок рассматриваются с точки зрения  Закона о ФКС.