Сложная система задач, стоящих перед органами власти на всех уровнях по обеспечению высокого качества жизни населения с учетом ограниченных ресурсов для решения всех проблем, требует разработки слаженной системы действий по повышению эффективности государственного управления. Для решения данного вопроса, на протяжении нескольких лет в Российской Федерации действует реформа администрирования, в структуру которой входит разработка и практическое применение эффективных методов государственного управления.
Главным способом оценивания эффективности являются различные стандарты, нормативы и регламенты. Однако данные документы разрабатываются непосредственно органами государственной власти. Соответственно, возникает проблема, когда оценочные шкалы и методология измерения определяются самим государством, что может приводить и, как показывает практика, приводит к подмене социальных интересов целями бюрократической системы. Таким образом, современная система оценки эффективности деятельности органов власти не является совершенной, следует особое внимание уделить созданию системы единых и четких критериев оценки.
Научный руководитель Института государственного и муниципального управления и профессор НИУ ВШЭ А.В. Клименко отмечает: несмотря на то, что с 2000-х гг. был воплощен на практике ряд реформ государственного управления, принесший положительные результаты в отдельных сферах и повышение позиции нашей страны в рейтингах качества госуправления, Россия пока не стала лидером по этому показателю даже среди стран бывшего СССР и, более того, должна стремиться к соответствию с мировыми лидерами[1].
Ильин И.В. в качестве причин нынешних проблем указывает на несоответствие идеи проводимых реформ, их практической реализации и неэффективности действий правящей элиты по удовлетворению жизненно важных потребностей населения[2].
Поэтому объективное оценивание эффективности государственного управления становится одной из главных методологических задач в ходе модернизации управленческой системы в России.
В экономической науке термин «эффективность» рассматривается как достижение определенных результатов с минимально возможными издержками или получение максимального возможного объема продукции из имеющегося количества ресурсов[3]. Наряду с этим, оценка эффективности управленческой деятельности является более сложной, поскольку учитываются не только затраченные ресурсы, но и реализация стратегических целей государства.
Эффективность в государственном управлении, по мнению В.И. Филипенко, определяют следующие группы факторов[4]:
- система ценностей государства, его стратегические цели, концепции и модели развития общества, политическая ориентация;
- организация властной системы и ее системная деятельность; целостность политико-правового пространства;
- состояние государственного аппарата, его методы и стиль управления, уровень профессионализма специалистов, уровень доверия населения власти и степень его включенности в процесс управления;
- стабильность общества в экономике, политике и других сферах.
И.Б. Цыдыпова рассматривая категорию эффективности органов власти отмечает, что она отражает совокупность понятий результативности, качества организации, качества управления и экономичность – то есть избрание эффективного пути развития субъекта в соответствии с имеющимся потенциалом[5].
Правильный выбор вектора развития субъекта приводит к положительным результатам социально-экономического развития региона, благодаря чему повышается качество жизни населения. Автор отмечает важность вычисления системной оценки эффективности госуправления с учетом территориальных характеристик субъекта.
В управленческой практике также выделяются технологическая и социальная эффективность органов власти. Технологическая эффективность -уровень бюрократической рациональности, соответствие структуры властных органов целям преобразований, характер реакции органов власти в ответ на происходящие в обществе изменения. Под социальной эффективностью подразумевается соответствие целей, средств и полученных результатов от власти потребностям и ожиданиям населения.
Таким образом, эффективность государственного управления в общем смысле — выражает степень полноты и качества исполнения властными структурами поставленных задач, степень удовлетворения важнейших потребностей населения. Показателями эффективности становятся достижение ожидаемого результата (выполнение определенного объема государственных услуг) при минимальных затратах средств (финансовых ресурсов, времени и т. д.) или достижение максимального результата при имеющемся объеме ресурсов.
Причинами вопроса оценки эффективности государственного управления в современных российских условиях как главной методологической проблемы являются следующие:
- невосстановимые потери общества как следствие необдуманных управленческих решений;
- появление все новых проблем, на протяжении длительного времени влияющих на снижение уровня эффективности госуправления;
- снижение уровня доверия населения управленческим структурам.
Специалист в сфере управления А.В. Клименко полагает, что оценивание эффективности госуправления может быть проведено с двух сторон.
Объектом оценивания могут быть, в первую очередь, итоговые результаты деятельности властных структур, которые оценивает общество. Таким образом, проявляется адекватная демократическая оценка результатов деятельности власти на основе выражения общественного мнения в различных формах.
Наряду с этим, в другом случае оценивание происходит через результаты, которые важны непосредственно самой власти – здесь необходима комплексная экспертная оценка всех аспектов исполнения управленческих решений (ясность, последовательность, оперативность и т.д.).
В.Н. Лексин подчеркивает, что объективная оценка эффективности органов государственной власти может проводиться лишь при том условии, что управление будет анализироваться как отдельный конкретный вид деятельности. Тогда для него будут применимы простые, однозначные показатели того, как происходит разработка государственной политики и каким образом она реализуется в виде управленческих решений.
Критерии оценки эффективности государственного управления должны соответствовать некоторым общим требованиям и быть согласованными между собой:
- наличие цели и задач;
- широта охвата всех проблем;
- четкость;
- подкрепление доказательствами, авторитетными источниками.
По мнению В.А. Ильина главные критерии эффективности государственного управления — предоставление национальной безопасности, повышение уровня жизни населения и решение проблем социальной справедливости[6].
Применяются разные методологии оценки эффективности госуправления, которые можно объединить в две большие группы: национальные и международные.
В международной практике управления применяется популярный и универсальный интегральный показатель управления GRICS. Эта система индикаторов была предложена Всемирным банком и с 1996 года применяется примерно в 200 странах в ходе мониторинга государств, проводимого каждые два года.
Показатель имеет 6 индексов, которые складываются из множества показателей:
- право голоса и подотчетность;
- стабильность и отсутствие насилия;
- эффективность правительства;
- качество законодательной базы;
- верховенство закона;
- контроль коррупции.
Данная методика подвергается критике из-за субъективности результатов ее применения — оценка происходит не за счет данных статистики, а на основании мнений экспертов из различных организаций. Также недостатком GRICS является то, что этот показатель характеризует только общее состояние системы управления в отдельном государстве, но не раскрывает те отдельные аспекты деятельности органов власти, которые привели к полученным значениям.
В нашей стране оценка эффективности управленческой деятельности стала проводиться с 2004 года в рамках подготовки министерствами, службами и агентствами сводных докладов, в содержании которых содержатся цели, задачи и показатели их деятельности. За это время сначала была разработана Концепция административной реформы, то есть нормативно-методическая база повышения качества государственных услуг, а также выявлены пути управления и стимулирования реализации на практике административной реформы, затем была проведена непосредственно административная реформа.
С 2008 года в РФ образуется новая целостная система оценки эффективности деятельности управления: от оценки деятельности властей в целом до отдельного органа власти или сотрудника. Основным методом учета предоставления госуслуг федеральных органов исполнительной власти стало утверждение административных регламентов. К концу 2010 г. было установлено 447 таких регламентов. На региональном и местном уровнях власти было закреплено более 6000 и 4000 административных регламентов соответственно.
В контексте развития направления обеспечением информации о государственных услугах, предлагаемых в электронном виде, были разработаны следующие важнейшие элементы единой системы электронного правительства: федеральная государственная информационная система «Единый портал государственных и муниципальных услуг»; федеральная государственная информационная система «Сводный реестр государственных и муниципальных услуг (функций)» и прочие.
Целью разработки и внедрения системы МФЦ стало внедрение принципа «одного окна», когда для посетителя больше нет необходимости оформлять и получать документы в других учреждениях, посещать множество инстанций или платить за получение необходимых услуг посредникам.
Система оценок населением эффективности органов власти может стать основанием для принятия решения об отстранении руководителей от выполнения должностных обязанностей[7]. То есть оценки населения могут быть использованы для привлечения руководителей органов или подразделений к дисциплинарной ответственности, согласно законодательству РФ.
Постановлениями Правительства РФ предусмотрено постоянное наблюдение и сбор мнений населения о качестве предоставления услуг — предоставляется возможность оценить качество полученных услуг по множеству критериев и различными способами, например, с помощью опросов на территории предоставления услуги, с помощью специализированных терминалов, путем отправки сообщения с оценкой, опроса на сайте той или иной службы.
На региональном уровне в настоящее время проводится оценка эффективности деятельности органов власти, а именно анализируются результаты их управленческой деятельности в экономике, сфере инвестиций, государственного управления, здравоохранения, образования и жилищного строительства. Существует система грантов, поощряющая лучшие субъекты по итогам проведения оценивания.
В рамках оценки эффективности деятельности органов местного самоуправления городских округов и муниципальных районов сегодня осуществляется подготовка доклада о достигнутых показателях и планируемых результатах. Показатели сформированы в такие блоки, как: развитие экономики субъекта, образование, сфера культуры и т.д. Согласно методике расчета интегрального показателя комплексной оценки эффективности по 11 индикаторам выделяются лучшие муниципалитеты для вручения грантов.
Важнейшей также является оценка эффективности деятельности работников органов власти. Их показатели должны в целом соответствовать общим показателям деятельности органа власти или подразделения, показателям развития соответствующей сферы, показателями реализации услуг, программ.
Рассмотрение существующих в России методик оценки эффективности управления приводит к выявлению недостатков в них:
- используемые индикаторы отражают скорее результативность, а не эффективность деятельности – не прослеживается соответствие полученного эффекта и затрат на его достижение;
- используемые индикаторы не всегда однозначно трактуют эффект деятельности управления – некоторые формулировки размыты, отсутствуют конкретика и точные показатели степени исполнения органами власти своих задач. Также не установлено соответствие между уровнями власти и присущими им функциями.
Центральными направлениями реформирования системы государственного управления, в контексте которых происходит постоянная работа, являются:
- снижение уровня избыточного управления властными органами;
- увеличение качества выполняемых государственных услуг;
- увеличение эффективности деятельности властных структур;
- повышение уровня информационной открытости для населения.
Таким образом, мы наблюдаем, что существующая в настоящее время система государственного управления не может в полной мере обеспечить население высокими темпами экономического роста, предоставить высокий уровень и качество жизни. В ходе рассмотрения существующих в России методик оценки эффективности управления нами выявлены некоторые недостатки. Критерии оценки эффективности государственного управления соответствуют некоторым общим требованиям, но, несмотря на это, в целом различными специалистами предлагаются собственные критерии. На международном и национальном уровне применяются различные методологии оценки эффективности госуправления, имеющие собственные достоинства и недостатки.
Вышеуказанные факторы говорят о том, что на сегодняшний день не существует целостной и прозрачной методики оценки эффективности управления на различных уровнях власти. Необходима разработка системной и комплексной оценки эффективности деятельности органов государственного управления, выявление и доработка существующей методологии.
Список используемой литературы:
- Добролюбова Е. И. Статистический анализ результативности органов государственного и муниципального управления: дис. канд. экон. наук. М., 2015. Dobroljubova E. I. Statisticheskij analiz rezul’tativnosti organov gosudarstvennogo i municipal’nogo upravlenija: dis. kand. jekon. nauk. M., 2015.
- Ильин, В. А. Правящие элиты — проблема национальной безопасности России // Экономические и социальные перемены: факты, тенденции, прогноз. — 2016. — № 4. — с. 9-34. Il’in, V. A. Pravjashhie jelity — problema nacional’noj bezopasnosti Rossii // Jekonomicheskie i social’nye peremeny: fakty, tendencii, prognoz. — 2016. — № 4. — s. 9-34.
- Ильин, В. А. Стратегия национальной безопасности – 2015 – шаг к новому этапу развития России // Экономические и социальные перемены: факты, тенденции, прогноз. – 2016. – № 1 (43).с. 9-25 Il’in, V. A. Strategija nacional’noj bezopasnosti – 2015 – shag k novomu jetapu razvitija Rossii // Jekonomicheskie i social’nye peremeny: fakty, tendencii, prognoz. – 2016. – № 1 (43). – s. 9–25.
- Клименко А.В. Госуправление: приоритетные шаги в целях устойчивого развития: докл. к XIX Апр. междунар. науч. конф. по проблемам развития экономики и общества / Н. Е. Дмитриева, А. Б. Жулин, А. В. Клименко и др. ; НИУ ВШЭ. — М. : Изд. дом Высшей школы экономики, 2018. — 34 с. Klimenko A.V. Gosupravlenie: prioritetnye shagi v celjah ustojchivogo razvitija: dokl. k XIX Apr. mezhdunar. nauch. konf. po problemam razvitija jekonomiki i obshhestva / N. E. Dmitrieva, A. B. Zhulin, A. V. Klimenko i dr. ; NIU VShJe. — M. : Izd. dom Vysshej shkoly jekonomiki, 2018. — 34 s.
- Лексин В. Н. Результативность и эффективность действий региональной и муниципальной власти: назначение и возможности корректной оценки // Регион: экономика и социология. — 2012. — № 1 (73). — с. 3-39. Leksin V. N. Rezul’tativnost’ i jeffektivnost’ dejstvij regional’noj i municipal’noj vlasti: naznachenie i vozmozhnosti korrektnoj ocenki // Region: jekonomika i sociologija. — 2012. — № 1 (73). — s. 3-39.
- Маркина В.В. Мониторинг государственных и муниципальных услуг в регионе как стратегический инструмент повышения качества регионального управления: опыт, проблемы, рекомендации / Под общ.ред. В. В. Маркина, А. В. Осташкова. — М: Экслибрис-Пресс, 2014. — 321 с. Markina V.V. Monitoring gosudarstvennyh i municipal’nyh uslug v regione kak strategicheskij instrument povyshenija kachestva regional’nogo upravlenija: opyt, problemy, rekomendacii / Pod obshh.red. V. V. Markina, A. V. Ostashkova. — M: Jekslibris-Press, 2014. — 321 s.
- Национальный стандарт РФ ГОСТ Р ИСО 9000-2015 «Системы менеджмента качества. Основные положения и словарь». [Электронный ресурс]. Режим доступа: http://www.gociss.ru/doc/GOST_R_ISO_9000-2015.pdf Nacional’nyj standart RF GOST R ISO 9000-2015 «Sistemy menedzhmenta kachestva. Osnovnye polozhenija i slovar’». [Jelektronnyj resurs].
- Филипенко, В. И. Эффективность местного самоуправления // Управленческий портал Югры. – [Электронный ресурс]. Режим доступа: http://adminugra.ru/upload/medialibrary/fa8/fa8981c24d63a49618ec3e244fff37d8.pdf Filipenko, V. I. Jeffektivnost’ mestnogo samoupravlenija // Upravlencheskij portal Jugry. – [Jelektronnyj resurs].
- Цыдыпова И. Б. Эффективность деятельности органов власти муниципальных образований с учетом территориально-пространственных особенностей: дис. канд. экон. наук. Улан-Удэ, 2014. Cydypova I. B. Jeffektivnost’ dejatel’nosti organov vlasti municipal’nyh obrazovanij s uchetom territorial’no-prostranstvennyh osobennostej: dis. jekon. nauk. Ulan-Udje, 2014.
- Экономика. Толковый словарь / под общ. ред. И. М. Осадчей [Электронный ресурс]. Режим доступа: http://dic.academic.ru/dic.nsf/econ_dict/16954. Tolkovyj slovar’ / pod obshh. red. I. M. Osadchej [Jelektronnyj resurs].
[1] Клименко А.В. Госуправление: приоритетные шаги в целях устойчивого развития: докл. к XIX Апр. междунар. науч. конф. по проблемам развития экономики и общества / Н. Е. Дмитриева, А. Б. Жулин, А. В. Клименко и др. ; НИУ ВШЭ. — М. : Изд. дом Высшей школы экономики, 2018. — 34 с.
[2] Ильин В. А. Правящие элиты — проблема национальной безопасности России // Экономические и социальные перемены: факты, тенденции, прогноз. — 2016. — № 4. — С. 9-34.
[3] Экономика. Толковый словарь / под общ. ред. И. М. Осадчей [Электронный ресурс]. Режим доступа: http://dic.academic.ru/dic.nsf/econ_dict/16954.
[4] Филипенко, В. И. Эффективность местного самоуправления // Управленческий портал Югры. –[Электронный ресурс] — Режим доступа : http://adminugra.ru/upload/medialibrary/ fa8/fa8981c24d63a49618ec3e244fff37d8.pdf
[5] Цыдыпова И. Б. Эффективность деятельности органов власти муниципальных образований с учетом территориально-пространственных особенностей: дис. канд. экон. наук. Улан-Удэ, 2014.
[6] Ильин В. А. Стратегия национальной безопасности – 2015 – шаг к новому этапу развития России // Экономические и социальные перемены: факты, тенденции, прогноз. – 2016. – № 1 (43). – С. 9–25.
[7] Маркина В.В. Мониторинг государственных и муниципальных услуг в регионе как стратегический инструмент повышения качества регионального управления: опыт, проблемы, рекомендации / Под общ.ред. В. В. Маркина, А. В. Осташкова. — М: Экслибрис-Пресс, 2014. — 321 с.
