На сегодняшний день основными механизмами государственно-частного партнерства (ГЧП) в России являются концессионные соглашения (КС), соглашения о государственно-частном партнерстве (СГЧП) и соглашения о муниципально-частном партнерстве (СМЧП).
На начало 2020 года в России заключено почти 3,1 тысяч КС с общим объемом инвестиционных обязательств 1,7 трлн. рублей. Наибольшее количество КС приходится на муниципалитеты (94%), но больший объем инвестиций в КС (42%) законтрактован на федеральном уровне.
СГЧП и СМЧП в нашей стране пока немногочисленные. В настоящее время на всех административных уровнях заключено 25 таких соглашений с общим объемом инвестиций 59,6 млрд. рублей, из которых 45,5 млрд. рублей являются внебюджетными инвестициями.
Концессия — как витамин роста экономики
Концессионные соглашения, конечно, не панацея, но для некоторых отраслей это если не единственное, то очень эффективное средство оздоровления. Например, для коммунальной сферы, где заключено большинство КС. Однако наиболее крупными по объему инвестиций являются транспортные КС — они охватывают 70% общего объема вложений. В основном, это КС по развитию инфраструктуры автомобильных дорог.
Наибольшее количество КС в социальной сфере приходится на отрасль культуры и отдыха (38%), при этом наибольший объем инвестиций в социальной сфере (39%) приходится на объекты здравоохранения.
Сегодня проекты ГЧП, в хорошем смысле проникли всюду: транспорт и ЖКХ, IT и образование, спорт и туризм, культура и отдых. В 2020 году ожидается заключение КС в военной сфере.
Но, как и у любой монеты или медали, у рынка ГЧП тоже две стороны: первая — внушительный размах инвестиций и масштабы решаемых задач, вторая — довольно большое число споров на разных этапах реализации проекта.
Тренды правоприменения в проектах ГЧП
В прошедшем году судами различных инстанций вынесено более 830 судебных актов по спорам, которые связаны с КС. Федеральными и региональными антимонопольными органами принято 47 решений. Красной нитью, вынесенных за 2019 год судебных решений, стало рассмотрение КС с позиции гражданско-правового регулирования, как гражданско-правового договора. Сегодня арбитражные суды в большинстве случаем руководствуются тем, что правовая природа КС зиждется на договорной основе, иными словами — на юридическом равенстве сторон.
Правоотношения в концессионных соглашениях имеют договорную основу
По заявлению концессионера ООО «Сервис-Центр» о признании незаконным бездействия концедента — администрации Ковылкинского района Республики Мордовия, по обязании предоставления земельного участка и заключения договор аренды, Арбитражный Суд Волго-Вятского округа указал, что концессионер выбрал ненадлежащий способ защиты, так как его требования вытекают из договорных отношений между сторонами. Заявление концессионера по правовой природе не является требованием об оспаривании действий госоргана, как участника публичных отношений. В рамках КС между сторонами сложились правоотношения, которые основаны не на властном подчинении, а на договорной основе, то есть на юридическом равенстве сторон, а это предполагает предусмотренные гражданским законодательством способы защиты сторонами своих прав и законных интересов.
Применение принципа добросовестности при рассмотрении споров
При рассмотрении споров, возникших при реализации проектов ГЧП, арбитражные суды все чаще обращаются к основным принципам гражданского законодательства. Так, по спору между Министерством экологии Челябинской области и ООО «Спец-проект» арбитраж применил принцип добросовестности к поведению сторон при возврате задатка. При рассмотрении дела о взыскании расходов за регистрацию обременения права по КС арбитражный суд апелляционной инстанции руководствовался принципом добросовестности, указав, что признание КС незаключенным не является основанием для отказа в удовлетворении иска по существу дела.
Содержание соглашений – в поле зрения судов
По ряду нескольких дел, в рамках которых рассматривались требования концессионеров о взыскании компенсации затрат на реконструкцию объектов концессии после расторжения соглашений, концессионерам было отказано в удовлетворении их исковых требований. Проанализировав договоры концессии, суды пришли к выводу, что условия соглашений ограничивают права сторон на возмещение расходов. Верховный Суд РФ не только подтвердил данные выводы, но и отметил, что в связи с этим, иски о взыскании компенсационных затрат концессионерами заявлены необоснованно. В рамках одного из дел Верховный Суд поддержал выводы судов первых инстанций о том, что взыскание компенсации невозможно, если условия КС содержат положения, которые ограничивают права сторон на возмещение расходов, и тем более, если КС расторгнуто по договоренности сторон без каких-либо разногласий.
Условия концессионных соглашений истолковываются буквально
В рамках дела по спору между концессионером — ПАО «Ростелеком» и концедентом — Астраханской областью, Ростелеком обратился к правительству региона с требованием о выплате платы концедента, полагая, что требования заявлены в рамках эксплуатационной стадии при подписании акта о создании объекта соглашения. Применяя метод буквального толкования условий КС, суды пришли к выводу, что эксплуатационная стадия начинается не с момента подписания акта, а при передаче объекта КС концессионеру.
Концессионное соглашение оспаривается третьими лицами
ЗАО «Троицкая энергетическая компания» и ООО «Районные Тепловые Сети» обратились с исковым заявлением к Администрации города Троицка и ООО «Перспектива» о признании КС недействительным. Истцы пыталась оспорить итоги конкурса на заключение КС, а затем и подписание самого соглашения. В удовлетворении исковых требований суды отказали, руководствуясь тем, что признание торгов недействительными, а, следовательно, отмена КС, не может восстановить права истцов, так как не влечет автоматического заключения соглашения с ними.
Долевая собственность на объект соглашения, злоупотребление правом
В декабре Верховный Суд РФ поставил точку в судебном споре между ООО «Возрождение» и ООО «Восток», МО Восточное городское поселение Омутинского района Кировской области. Суть спора заключалась в том, что переданное концессионеру по КС имущество, находилось в общей долевой собственности. ООО «Возрождение», являясь сособственником объекта КС, полагая, что КС нарушает права Общества по распоряжению имуществом, обратилось в суд для признания соглашение недействительным. ООО «Возрождение» судами всех инстанций было отказано в удовлетворении требований. Кроме того, суды пришли к выводу, что ООО «Возрождение» злоупотребляет правом, так как судом ранее был утвержден порядок пользования имуществом, по которому ООО «Возрождение» передало все права по владению и пользованию имуществом муниципалитету.
Следует подчеркнуть, что нормы 115-ФЗ прямо указывают, что объект КС должен находиться в собственности концедента и при передаче концессионеру быть свободным от прав третьих лиц. В рамках этого дела КС изначально было заключено в нарушение закона, так как объект был обременен правами третьего лица. При этом, по делу ООО «Возрождение» решения судов всех трех инстанций, включая Верховный Суд, не содержали указания на данное положение.
Негативная практика переквалификации концессионных соглашений
Арбитражными судами по целому ряду дел были сделаны выводы, которые негативно могут повлиять на реализацию КС. Так, Арбитражный суд Республики Тыва, рассматривая одно из дел, пришел к такому выводу: если объекты являются государственной нуждой, то в отношении них следует заключать не КС, а только госконтракты. В рамках этого дела рассматривался вопрос о правомерности заключения КС в отношении общеобразовательных школ. Решение суда первой инстанции о необходимости расторжения КС и применения к ним положений 44-ФЗ было поддержано судом апелляционной инстанции.
Многоквартирный дом как объект концессионного соглашения
Дело о переквалификации соглашений из инвестиционного договора в КС изначально рассматривалось в Арбитражном суде Республики Тыва. Суд поддержал позицию антимонопольного органа, о том, что реконструкцию многоквартирного жилого дома следует проводить в рамках КС, а не инвестиционного договора. Апелляционным судом решение Арбитражного суда Республики Тыва было оставлено без изменения.
Судить нельзя помиловать
В 2019 судами были вынесены неоднозначные решения, которые в целом могут негативно отразиться на практике реализации концессионных соглашений. Негативная судебная практика продолжает формироваться и на «ниве» запретов на передачу объектов тепло- и водоснабжения в аренду.
Но все же, несмотря на наличие локальных судебных решений с негативной для инвесторов коннотацией, всё же преобладает тенденция выработки судами качественного подхода к применению гражданского, концессионного законодательства к правоотношениям, возникающим на полях концессионных соглашений. Суды сегодня достаточно квалифицированно толкуют не только нормы права, но и условия концессионных соглашений, применяя к рассматриваемым правоотношениям общие, гражданско-правовые принципы, в конечном итоге формируя позитивную судебную практику по спорам в отношении концессионных соглашений.
Список литературы:
- Паблишер А. Инвестиции в инфраструктуру. – М.:, 2018. – 378с.
- Ткаченко И.,Евсеева М.,Савченко Я., Раменская Л.,Потапов А. Государственно-частное партнерство. Учебное пособие. – М.: Юрайт, 2017. – 190с.
- Министерство экономического развития Российской Федерации [Электронный ресурс]. – Режим доступа: https://www.economy.gov.ru. – Дата доступа: 15.03.2020.
- Платформа «РОСИНФРА» [Электронный ресурс]. – Режим доступа: https://rosinfra.ru/. – Дата доступа: 16.03.2020.
