КОНСТИТУЦИОННО-ПРАВОВОЙ СТАТУС ГОСУДАРСТВЕННОГО СОВЕТА РФ

14 марта 2020 года Президентом РФ был подписан Закон РФ о поправке к Конституции РФ от 14.03.2020 № 1-ФКЗ «О совершенствовании регулирования отдельных вопросов организации и функционирования публичной власти». Одним из примечательных изменений, внесенных в Конституцию РФ стало дополнение пунктом «е.5» статьи 83, в соответствии с которым Президент РФ формирует Государственный Совет Российской Федерации в целях обеспечения согласованного функционирования и взаимодействия органов публичной власти, определения основных направлений внутренней и внешней политики Российской Федерации и приоритетных направлений социально-экономического развития государства.

Статус данного органа определяется федеральным законом «О Государственном Совете Российской Федерации» от 08.12.2020 № 394-ФЗ. Проект этого ФЗ был внесен в Государственную Думу РФ 14.10.2020 года. В нем предусматривается установление статуса Государственного совета как конституционного государственного органа, формируемого Президентом РФ[1]. «Придание Государственному Совету конституционного статуса показывает важность диалога между различными элементами системы публичной власти и соответствует полномочиям Президента Российской Федерации по обеспечению согласованных действий органов публичной власти» — отмечает в своем докладе официальный представитель Президента Российской Федерации, председатель Комитета Государственной Думы по государственному строительству и законодательству Павел Владимирович Крашенинников. Государственный совет формируется в целях обеспечения согласованного функционирования и взаимодействия органов, входящих в единую систему публичной власти, определения основных направлений внутренней и внешней политики Российской Федерации и приоритетных направлений социально-экономического развития государства (следует из текста ст. 3 ФЗ «О Государственном совете»).

В ст. 2 ФЗ «О государственном совете РФ» впервые раскрывается понятие единой системы публичной власти, которое несколько раз используется в Конституции РФ, однако толкование данного понятия в ней отсутствует. Под единой системой публичной власти понимаются федеральные органы государственной власти, органы государственной власти субъектов Российской Федерации, иные государственные органы, органы местного самоуправления в их совокупности, осуществляющие в конституционно установленных пределах на основе принципов согласованного функционирования и устанавливаемого на основании Конституции Российской Федерации и в соответствии с законодательством организационно-правового, функционального и финансово-бюджетного взаимодействия, в том числе по вопросам передачи полномочий между уровнями публичной власти, свою деятельность в целях соблюдения и защиты прав и свобод человека и гражданина, создания условий для социально-экономического развития государства.

С закреплением полномочия Президента РФ по формированию Государственного совета, согласно поправкам к Конституции, и вступлением ФЗ «О Государственном Совете Российской Федерации» возникает вопрос: не нарушает ли существование Государственного совета как государственного органа положение Конституции РФ, содержащееся в ч. 1 ст. 11, где говорится, что  Государственную власть в Российской Федерации осуществляют Президент Российской Федерации, Федеральное Собрание (Совет Федерации и Государственная Дума), Правительство Российской Федерации, суды Российской Федерации. На этот вопрос отвечает Конституционный Суд РФ: «Закрепление полномочия Президента Российской Федерации по формированию Государственного Совета Российской Федерации в целях обеспечения согласованного функционирования и взаимодействия органов публичной власти, определения основных направлений внутренней и внешней политики Российской Федерации и приоритетных направлений социально-экономического развития государства, а также полномочий по формированию Совета Безопасности Российской Федерации и Администрации Президента Российской Федерации и установление их основных функций (статья 83, пункты «е.5», «ж», «и», Конституции Российской Федерации в предлагаемой редакции) не ведут к пересечению сферы ответственности этих институтов с компетенцией органов государственной власти, указанных в статье 11 (часть 1) Конституции Российской Федерации, и корреспондируют обязанности Президента Российской Федерации обеспечивать согласованные действия органов публичной власти»(абзац 3 п. 4.1. мотивировочной части Заключения Конституционного Суда РФ от 16.03.2020 № 1-З).

В главе 2 Федерального закона от 08.12.2020 № 394-ФЗ определяются основные задачи и функции Государственного совета. Большинство основных задач (п. 1-6 ч. 1 ст. 5) подтверждают статус данного органа как органа деятельность которого тесно связана с главой государства. «Государственный Совет находится в системе президентской власти, соответственно, он является не органом государственной власти, а именно консультативным органом президента, в котором принимаются те или иные решения» — утверждает председатель Комитета Государственной Думы по государственному строительству и законодательству П. В. Крашенинников. Необходимо также отметить, что правовой основой деятельности Государственного совета, согласно ст. 4, составляют Конституция РФ, ФКЗ, настоящий ФЗ, другие ФЗ, акты Президента РФ. Отсутствие в качестве основы правовой деятельности актов Правительства РФ и актов палат Федерального собрания, подчеркивает особый статус Госсовета как органа президентской власти, на который в соответствии с ч. 2 ст. 5 Президент может возложить задачи, имеющие важное государственное значение, которые не предусмотрены законом, но в перспективе могут возникнуть.   

Согласно ст. 6 для решения своих основных задач Государственный Совет осуществляет следующие функции:

• рассматривает вопросы, касающиеся взаимодействия органов публичной власти, обсуждает основные направления внутренней и внешней политики Российской Федерации и приоритетные направления социально-экономического развития государства, в том числе основные направления регионального и муниципального развития;
• рассматривает вопросы, касающиеся согласованного функционирования и взаимодействия федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления, в том числе по вопросам передачи полномочий между названными органами, в целях достижения согласованного их решения;
• анализирует практики государственного и муниципального управления, разрабатывает предложения по их совершенствованию;
• участвует в определении, согласовании и утверждении критериев и показателей эффективности деятельности органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления;
• обеспечивает мониторинг планируемых субъектами Российской Федерации и достигнутых ими за отчетный период значений (уровней) показателей деятельности, представляет соответствующий доклад Президенту Российской Федерации;
• участвует в разработке и определении мер поощрения субъектов Российской Федерации и муниципальных образований в целях содействия достижению и (или) поощрения достижения ими наилучших значений (уровней) показателей деятельности;
• осуществляет иные функции в соответствии с федеральными конституционными законами, федеральными законами, решениями Президента Российской Федерации.

Исходя из перечня функций, изложенных в ст. 6, можно говорить о том, что Государственный совет РФ будет выступать в качестве коллегиального органа, который будет содействовать Президенту в реализации конституционной обязанности главы государства по обеспечению согласованного функционирования и взаимодействия органов, входящих в единую систему публичной власти[2], а также определять вектор развития внутренней и внешней политики страны. Немаловажная часть деятельности данного конституционного государственного органа связана с субъектами РФ, органами местного самоуправления, что подтверждается членством глав субъектов РФ в Государственном совете, осуществления руководства рабочими группами Государственного совета высшими должностными лицами субъектов РФ и правом Президента включить в его состав представителей органов местного самоуправления. Государственный совет докладывает Президенту РФ о состоянии дел в субъектах РФ, производит оценку эффективности деятельности руководства субъекта РФ.

Состав Государственного совета РФ определяется ст. 7 ФЗ «О Государственном совете РФ». В его состав входят Председатель и члены Госсовета. Председателем Государственного совета является Президент РФ, который осуществляет следующие функции: руководство деятельностью Государственного Совета; определение места и времени проведения заседаний Государственного Совета и его Президиума; председательство на заседаниях Государственного Совета и его Президиума; формирование плана работы Государственного Совета и повестку дня его очередного заседания; назначение Секретаря Государственного Совета из числа членов Государственного Совета; решение иных вопросов деятельности Государственного Совета (ст. 8 ФЗ «О Государственном совете РФ»). Статья 9 настоящего закона содержит в себе положения о членах Государственного Совета РФ. Постоянными членами Государственного совета являются: Председатель Правительства РФ, Председатель Совета Федерации Федерального Собрания РФ, Председатель Государственной Думы Федерального Собрания РФ, Руководитель Администрации Президента РФ, высшие должностные лица субъектов РФ (руководители высших исполнительных органов государственной власти субъектов РФ). По решению Президента РФ в состав Государственного Совета могут быть включены представители политических партий, имеющих фракции в Государственной Думе Федерального Собрания РФ, представители местного самоуправления. По решению Президента РФ в состав Государственного Совета также могут быть включены иные лица. Согласно ст. 8 и 12 ФЗ №394 члены Государственного Совета вправе вносить в Президиум Государственного Совета предложения по плану работы Государственного Совета, повестке дня его заседаний и порядку обсуждения вопросов, могут вносить в Государственный Совет предложения по вопросам определения приоритетных направлений социально-экономического развития РФ, субъектов РФ, входящих в состав субъектов РФ муниципальных образований, созданных в соответствии с федеральным законом федеральных территорий, по вопросам совершенствования взаимодействия федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов РФ, иных государственных органов и органов местного самоуправления, по иным вопросам, относящимся к компетенции Государственного Совета, а также участвовать в подготовке материалов к заседаниям Государственного Совета и проектов решений Государственного Совета, участвовать в заседаниях Государственного Совета. Члены Госсовета не вправе делегировать свои полномочия другим лицам.

Положения об органах Государственного совета содержатся в ст. 10 и 11 ФЗ №394. Для решения текущих вопросов деятельности Государственного Совета формируется Президиум Государственного Совета, чей состав определяется Председателем Госсовета. К функциям Президиума Государственного совета относится: рассмотрение плана работы Государственного Совета, а также повестки дня его очередного заседания и материалы к заседанию; анализ реализации плана работы Государственного Совета и его решений. Место и время проведения заседаний Президиума устанавливается Председателем Госсовета. При необходимости могут проводиться расширенные заседания Президиума Государственного Совета с участием представителей Правительства Российской Федерации, руководителей федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, других органов государственной власти, иных государственных органов, органов местного самоуправления, организаций (ч. 5 ст. 10 ФЗ «О Государственном совете РФ»).

Помимо Президиума в систему органов Государственного совета РФ входят комиссии Государственного Совета, рабочие группы и иные рабочие органы Государственного Совета. Их деятельность и состав определяются данным ФЗ и «Положением о рабочих органах Государственного Совета Российской Федерации и Секретаре Государственного Совета Российской Федерации» утвержденным Указом Президента РФ от 21.12.2020 № 800. Комиссии Государственного Совета (комиссии Государственного Совета по направлениям социально-экономического развития Российской Федерации; комиссия Государственного Совета по обеспечению согласованного функционирования и взаимодействия органов публичной власти; комиссия Государственного Совета по координации и оценке эффективности деятельности органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации) создаются по направлениям деятельности Государственного Совета решениями Председателем Государственного совета. В состав комиссий Государственного Совета могут входить представители федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, иных государственных органов, органов местного самоуправления, организаций, в том числе не являющиеся членами Государственного Совета. В соответствии со ст. 11 ФЗ № 394 основными функциями комиссий Государственного Совета являются:

• подготовка материалов по вопросам, которые планируется рассмотреть на заседании Государственного Совета или его Президиума;
• анализ практик государственного и муниципального управления по направлениям деятельности комиссий и подготовка для Государственного Совета предложений по совершенствованию законодательства и практик государственного и муниципального управления;
• анализ и оценка результатов реализации федеральных и региональных проектов, подготовка для Государственного Совета предложений по совершенствованию деятельности органов государственной власти субъектов Российской Федерации при решении вопросов, относящихся к направлениям деятельности комиссий;
• подготовка материалов по вопросам поддержки, в том числе грантовой, субъектов Российской Федерации и муниципальных образований в целях содействия достижению и (или) поощрения достижения ими наилучших значений (уровней) показателей деятельности;
• обобщение и представление в Государственный Совет информации по вопросам, относящимся к компетенции комиссий;
• научно-методическое и экспертно-аналитическое обеспечение деятельности Государственного Совета;
• координация деятельности по проведению научно-исследовательских работ, подготовке целевых программ по вопросам, относящимся к компетенции комиссий, а также по осуществлению контроля за реализацией таких программ.

Рабочие группы Государственного Совета создаются на период подготовки материалов к заседанию Государственного Совета или Президиума Государственного Совета в соответствии с планом работы Государственного Совета. Руководители рабочих групп назначаются из числа членов Государственного Совета — высших должностных лиц (руководителей высших исполнительных органов государственной власти) субъектов Российской Федерации. Персональные составы рабочих групп и порядок их работы утверждаются руководителями рабочих групп.

По итогам заседаний Государственного Совета оформляются акты в форме решений, которые подписываются Председателем Государственного Совета. Решения Государственного подразделяются на: решения о необходимости принятия ФКЗ, ФЗ или внесения в них изменений, внесения поправок в проект ФКЗ или ФЗ; решения о целесообразности разработки документов стратегического планирования Российской Федерации или внесения изменений в такие документы; решения о целесообразности разработки документов стратегического планирования субъекта Российской Федерации либо муниципального образования или внесения изменений в такие документы. В случае принятия этих решений соответствующие акты и рекомендации направляются в Государственную Думу, Правительство РФ или субъект РФ либо муниципальное образование. Тем самым Государственный совет лишь содействует в осуществлении Президентом РФ своих конституционных полномочий, закрепленных в главе 4 Конституции РФ, что подтверждает слова председателя Комитета Государственной Думы по государственному строительству и законодательству П. В. Крашенинникова, сказанные им во время рассмотрения в Государственной Думе проекта ФЗ «О Государственном совете РФ» в первом чтении: «Важно подчеркнуть, что Госсовет не является органом государственной власти, поскольку не обладает властными полномочиями. Госсовет как конституционный государственный орган действует в рамках конституционных полномочий главы государства».

Таким образом, Государственный совет позволяет Президенту РФ принимать наиболее взвешенные решения по важнейшим вопросам внешней и внутренней политики, способствует более эффективному взаимодействию глав субъектов РФ с главой государства и федеральными органами государственной власти для повышения уровня социального и экономического развития внутри страны. Все перечисленное свидетельствует о важном месте данного органа в политической системе РФ как совещательного органа по важнейшим вопросам государственного значения и связующего звена между органами публичной власти.

Библиографический список:

1. Российская газета / учредитель Правительство Российской Федерации. – М., — 16.03.2020 -. Федеральный выпуск № 55(8109).
2. Российская газета / учредитель Правительство Российской Федерации. – М., — 11.12.2020 -. Федеральный выпуск № 280(8334).
3. ФЗ «О Государственном совете РФ» от 08.12.2020 № 394-ФЗ. — Российская газета / учредитель Правительство Российской Федерации. – М., — 11.12.2020 -. Федеральный выпуск № 280(8334).
4. Стенограмма обсуждений законопроекта №1036217-7. — Система обеспечения законодательной деятельности Государственной автоматизированной системы «Законотворчество» [Электронный ресурс] -. URL: https://sozd.duma.gov.ru/bill/1036217-7 (дата обращения 10.04.2021).
5. Заключение КС РФ от 16.03.2020 № 1-З. — Сайт ru [Электронный ресурс] -. URL: https://legalacts.ru/sud/zakliuchenie-konstitutsionnogo-suda-rf-ot-16032020-n-1-z/ (дата обращения 11.04.2021).
6. Конституция РФ (в редакции от 1 июля 2020). — Российская газета / учредитель Правительство Российской Федерации. – М., — 04.07.2020 -. Федеральный выпуск № 144(8198).
7. Указ Президента РФ от 21.12.2020 № 800 «Вопросы Государственного Совета Российской Федерации» (вместе с «Положением о рабочих органах Государственного Совета Российской Федерации и Секретаре Государственного Совета Российской Федерации») — Сайт ru [Электронный ресурс] -. URL: https://legalacts.ru/doc/ukaz-prezidenta-rf-ot-21122020-n-800-voprosy-gosudarstvennogo/ (дата обращения 18.04.2021).

1. Rossijskaya gazeta / uchredtel’ Pravitel’stvo Rossijskoj Federacii. – M., — 16.03.2020 -. Federal’nyj vypusk № 55(8109).
2. Rossijskaya gazeta / uchreditel’ Pravitel’stvo Rossijskoj Federacii. – M., — 11.12.2020 -. Federal’nyj vypusk № 280(8334).
3. FZ «O Gosudarstvennom sovete RF» ot 08.12.2020 № 394-FZ. — Rossijskaya gazeta / uchreditel’ Pravitel’stvo Rossijskoj Federacii. – M., — 11.12.2020 -. Federal’nyj vypusk № 280(8334).
4. Stenogramma obsuzhdenij zakonoproekta №1036217-7. — Sistema obespecheniya zakonodatel’noj deyatel’nosti Gosudarstvennoj avtomatizirovannoj sistemy «Zakonotvorchestvo» [E’lektronnyj resurs] -. URL: https://sozd.duma.gov.ru/bill/1036217-7 (data obrashheniya 10.04.2021).
5. Zaklyuchenie KS RF ot 16.03.2020 № 1-Z. — Sajt legalacts.ru [E’lektronnyj resurs] -. URL: https://legalacts.ru/sud/zakliuchenie-konstitutsionnogo-suda-rf-ot-16032020-n-1-z/ (data obrashheniya 11.04.2021).
6. Konstituciya RF (v redakcii ot 1 iyulya 2020). — Rossijskaya gazeta / uchreditel’ Pravitel’stvo Rossijskoj Federacii. – M., — 04.07.2020 -. Federal’nyj vypusk № 144(8198).
7. Ukaz Prezidenta RF ot 21.12.2020 № 800 «Voprosy Gosudarstvennogo Soveta Rossijskoj Federacii» (vmeste s «Polozheniem o rabochix organax Gosudarstvennogo Soveta Rossijskoj Federacii i Sekretare Gosudarstvennogo Soveta Rossijskoj Federacii») — Sajt legalacts.ru [E’lektronnyj resurs] -. URL: https://legalacts.ru/doc/ukaz-prezidenta-rf-ot-21122020-n-800-voprosy-gosudarstvennogo/ (data obrashheniya 18.04.2021).

[1] ч.1 ст.3 ФЗ «О Государственном совете РФ» от 08.12.2020 № 394-ФЗ. — Российская газета / учредитель Правительство Российской Федерации. – М., — 11.12.2020 -. Федеральный выпуск № 280(8334).

[2] ч.2 ст. 80 Конституции РФ. — Российская газета / учредитель Правительство Российской Федерации. – М., — 04.07.2020 -. Федеральный выпуск № 144(8198).