Традиции местного самоуправления в России имеют многовековую историю. В данной статье мы рассмотрим основные этапы эволюции организации местного самоуправления в нашей стране и попытаемся выявить закономерности, сопутствующие этому процессу, а также каким образом данный опыт может быть использован для совершенствования местного самоуправления на современном этапе.
Если обратиться к истории Российского государства, то можно заметить тот факт, что первоначально восточные славяне имели достаточно высокий уровень политической организации власти и инициативности в вопросах самоуправления. Первичной формой их объединения была община, способная во многом регулировать социальные, экономические и культурные аспекты отношений общинников. Наиболее важные и социально значимые вопросы рассматривались коллективно на вече, где в ходе дискуссии и принималось то или иное решение [1]. В процессе формирования Древнерусского государства часть функций общины и вече перешла к центральным органам. Но население это не ограничивало, ведь в лице государства оно нашло защиту от внешних врагов, покровителя в вопросах торговли и культуры. Взамен на это князь ежегодно объезжал свои владения, собирая дань. Но стоило ему «перегнуть палку», как народ выражал свое недовольство. Это нашло отражение в Повести временных лет, где ярко описано восстание древлян. Несмотря на то что Ольга жестоко покарала мятежников, власти пришлось реформировать систему во избежание повторения подобного, что опять-таки говорит о том, что местные власти могли противостоять центру и имели политический голос.
Далее начинается новый период государственного развития. Его называют феодальной раздробленностью, когда многие княжества смогли укрепить свою независимость и самостоятельность. Хотя многие историки иначе рассматривают сущностные характеристики этого периода. Например, Н.М. Карамзин вовсе не употреблял понятия раздробленности, а говорил лишь об «удельных веках». Историки С.В. Думин и В.П. Тугаринов прямо признают, что по письменным источникам киевского времени процесс феодализации землевладения прослеживается слабо [2]. Независимо от оценок данного периода является неоспоримым то, что в Новгороде и Пскове сформировалась особая форма государственного управления -республика с высоким уровнем культурного развития и политического участия граждан в осуществлении самоуправления.
В Новгородской и Псковской судных грамотах закреплено, что все граждане, как богатые, так и бедные, как бояре, так и черные люди, имели право быть на вече деятельными членами. Каких-либо имущественных цензов не существовало. В вече участвовали посадники, бояре, купцы, житые и черные люди. В период монголо-татарского ига единственным проявлением свободного волеизъявления граждан было городское самоуправление. Традиционная должность тысяцкого сохранялась в таких городах, как Москва, Тверь, Новгород. Эти пережитки архаичной системы были во многом связаны с организацией власти в период зарождения Древнерусского государства, когда князь выдвигал определенное лицо на эту должность с полномочиями управления торговым судом. Но и этот институт просуществовал лишь до 1373 г.
В основе местного управления XIV-XVII вв. лежала система кормлений. Несмотря на то, что ее относят к органу местного самоуправления, это достаточно спорно, ведь кормленщики находились под контролем Боярской думы и по факту исполняли поручения центра на местах. После губной реформы Ивана IV Грозного часть важных судебных дел была изъята из ведения наместников и волостелей, направленных из центра, и передана «выборным головам» из числа местных боярских детей. После этого более чем два века местное самоуправление не претерпевало изменений, да и фактически не имело реального значения как элемент политической системы Российского государства. Таким образом, можно сделать вывод, что с формированием централизованного государства с сильной вертикалью власти отпала необходимость в активном гражданском участии крестьянских и городских сообществ, затрудняла и их активность в политических процессах становление крепостного права. Формирующиеся дворянство было в основном военной элитой, получившей свои имения из рук царя, поэтому также было нацелено на укрепление его личной власти.mЗначительные изменения в системе городского и уездного самоуправления произошли после реформы Екатерины II 1785 г. Первоначально целью ее преобразований было стремление укрепить местные власти для наиболее продуктивной и первичной борьбы с беспорядками, подобными Пугачевскому восстанию. Также Екатерина стремилась к укреплению позиций дворянства, которому недоставало авторитета в губерниях. В результате реформы был установлен принцип выборности представительного органа власти — думы. В сферу деятельности управ перешел ряд аспектов исполнительной власти на территории губернии. В
дальнейшем именно эти основы стали базисом для преобразований органов местного самоуправления.
Следующим, кто значительно изменил систему городского и земского самоуправления, был Александр II. Его реформы вывели Российскую империю на совершенно новый уровень. Было введено всесословное выборное самоуправление. Участие в выборах ограничивалось половозрастным и имущественным цензом, также преимущества во многом обеспечивались дворянству, что было вполне в духе того времени. В ведение самоуправления передавались местное хозяйство, благоустройство, народное образование, здравоохранение, попечение о развитии промышленности и торговли. Несмотря на это местные власти оставались подведомственными государственным органам. Созданные в ходе реформы земства сыграли огромную роль в распространении образования на селе, медицинских знаний, агротехнических новшеств и прочих благ, в которых была так заинтересована сельская община. Стоит отметить, что никаких политических функций земства не получили. Деятельность городских дум находилась под контролем губернатора, также полностью подчиненного центру [3].
При Александре III многие положения реформы его предшественника были пересмотрены с целью усиления государственного влияния на принятие местных решений. С целью ограничения крестьянского самоуправления вводилась должность земских участковых начальников. Положение «О губернских земских и уездных учреждениях» ограничивало сферу деятельности земств и увеличивало в них представительство дворян. Также усиливалось административное вмешательство в деятельность городских дум. Тем не менее, в истории местного самоуправления России земства, городские думы и управы оцениваются как наиболее эталонные образцы отечественного местного самоуправления. В начале XX в. в условиях кризиса государственности попытку реформирования предпринял П.А. Столыпин. По его замыслу, во всех областях страны должны были быть образованы земские собрания и правительственные управления, которые должны были получить широкие законодательные права в решении местных вопросов. Предполагалось создание всесословных волостных земских собраний, которые были призваны заняться решением основных проблем сельских общин, но все же выборы в эти собрания проводились по прежнему куриальному принципу. Данный проект не смогли осуществить в связи с гибелью Столыпина. Следует отметить, что сами земства и городские думы заявляли претензии на повышение своего статуса до государственного, но эти требования не были удовлетворены, как и воплощение идеи о создании Всероссийского земства, что было почти абсурдным фактом при условии причисления его к органам местного самоуправления. После революции 1917 г. Г.Е. Львовым, возглавившим Временное правительство, была предпринята попытка трансформации местного самоуправления в уровень государственной власти, так как он не видел противоречий меду задачами местных властей и государства в целом. В целом революция не внесла значимых изменений в структуру местных органов власти, они продолжали функционировать по инерции, фактически сохранив кадровый состав [4].
По конституции РСФСР 1918 г. Советская власть поставила местное самоуправление под свой контроль и приступила к реализации через него интересов центра, что было свойственно вновь сформировавшемуся политическому режиму. Местные власти приводили в исполнение постановления сверху, принимали меры к поднятию общего уровня культуры и хозяйства на подведомственных территориях, неизменно занимались решением локальных вопросов образования, здравоохранения, жилищно-коммунального хозяйства и пр. В 60-80-х гг. XX в. в СССР было принято немало постановлений, посвященных проблемам совершенствования местного самоуправления. Это постановления ЦК КПСС «Об улучшении деятельности Советов депутатов трудящихся и усилении их связей с массами» (1957), «Об улучшении работы сельских и поселковых Советов депутатов трудящихся» (1967), «О мерах по дальнейшему улучшению работы районных и городских Советов депутатов трудящихся» (1971), постановление ЦК КПСС, Президиума Верховного Совета СССР и Совета Министров СССР «О дальнейшем повышении роли Советов народных депутатов в хозяйственном строительстве» (1981) и др. [5].
Несмотря на все эти попытки изменений существующая командно-административная система поставила местное самоуправление в рамки, пределы которых не позволяли перешагнуть на качественно новый уровень муниципального управления. Основным органом власти на местах были Советы как органы общественного самоуправления населения, представляющие интересы народа. Однако они так и не обрели возможности самостоятельно решать вопросы местного значения. Тем самым местным Советам придавался вторичный, служебный характер, их роль как органов местного самоуправления нивелировалась, а партийное руководство Советами превращало их в бесправный придаток партийной машины. С распадом СССР встал вопрос о формах организации местного самоуправления и рычагах его соподчиненное™ государственным органам власти. В настоящее время на федеральном уровне в основном создана нормативная правовая база, необходимая для организации и деятельное™ местного самоуправления: Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», а также ряд федеральных законов, регламентирующих вопросы проведения муниципальных выборов и местных референдумов, финансово-бюджетной деятельности местного самоуправления, организации муниципальной службы, деятельности муниципальных образований как субъектов гражданско-правовых отношений [6].
Расширились и возможного участия граждан в местном самоуправлении. Осуществление представительных полномочий муниципального образования возможно сходом граждан — местных, обладающих избирательным правом. С правотворческой инициативой могут выступать группы граждан, их численность устанавливается местными нормативно-правовыми актами и не может превышать 3% от числа жителей муниципального образования [7].
Таким образом, в данной статье мы рассмотрели основные исторические этапы развития местного самоуправления в России. Можно сделать вывод, что эволюция органов местной власти была достаточно противоречивым процессом. Не редки были случаи резких ограничений со стороны центральной власти. Часто местным властям приходилось расставаться с определенными полномочиями и возвращать их спустя не одно десятилетие. По мере усиления государственной власти возможности гражданской активности населения уменьшались, и наоборот. Однако на нынешнем этапе развития местного самоуправления законодательно закреплены достаточно широкие возможности для гражданской активности населения.
Список использованной литературы
- Аминов И.Р., Суфиянов А.А. Активизация населения, как условие совершенствования муниципального правотворчества // Международный журнал гуманитарных и естественных наук. – 2019. № 10-2 (37). – С 97-100.
- Думин С.В., Турилов А.А. «Откуда есть пошла Русская земля» // История Отечества: люди, идеи, решения: Очерки истории России ЕХ — начала XX вв.//Политиздат. — М , 1991. — С. 7-12.
- Журавлев К.А. Сущность местного самоуправления// Молодой ученый. — 2018. — № 43. — С. 113-115.
- Куликов В.В. Реформа местного самоуправления в России: теории и реальность // Государство и право. — 2000.- № 11.-С . 13-18.
- Пузанов В.В. Народ и власть в городах-государствах Древней Руси//История России. Народ и власть. — 1997. — С. 49-95.
- Чудаков О.В. Демократизация органов городского самоуправления в Сибири в период социальных катаклизмов// Вестник Томского государственного университета. История. — 2012,-№4.-С. 82-85.
- Эволюция местного управления и самоуправления в России // Правоприменение. — 2017. — № 1 — С. 92-100.
- Шарипова Э.А. К вопросу о системе субъектов конституционно-правовых отношений // Идель-Уральские правовые чтения. – 2015. – С. 101-106.
