В системе государственно-правовых институтов особое место занимает «Институт государственной службы». В ходе улучшения правовой системы произошла эволюция законодательного регулирования отношений между государственными службами, а также сформировался институт права, который включал весь свод норматив и правил и определял правовую сущность государственной службы [11].
Само понятие «государственная служба» интересовало ученых на протяжении нескольких веков. На разных этапах становления и развития института государственной службы содержание рассматриваемого института права также менялось [7]. Многие в Российской империи пытались определить правовые категории «служба» и «государственная служба».
Так, например, Ивановский В.В. считал, что «возникновение института государственной службы происходит, в случае, когда Верховная власть не осуществляет свою власть лично, в связи с чем существует поиск лиц, которые смогут реализовать волю Верховной власти».
С точки зрения Лазаревского Н.И. государственная служба включает в себя основной критерий, которым является термин «должность». Обязательным критерием является то, что занимаемая должность относится к должностям государственной службы. Кроме того, лицо, претендующее на должность, должно иметь право поступать на государственную службу [8].
Подход о том, что «правовая сторона государственной службы основана на концептуальной идее верховенства права», была сформирована Абакумовым Д.В., который сказал, что «институт государственной службы представляет собой особый правовой институт», который определил порядок реализация целей и функций государства.
Довольно глубокая реформа государственной службы связана с именем Петра I. Введение идей юридической концепции было начато с принятия «Табели о рангах» в 1722 году [7]. В нем была формулирована новая система званий и должностей, а также определены условия обслуживания. Так, к примеру, с присвоением чинов восьмого класса было присвоено звание потомственного дворянина, с передачей данного звания по наследству. Таким образом, принцип старшинства подчиняется принципу родовитости. «Табель о рангах» выровняла военную и гражданскую службу.
Окончательная формализация государственной службы завершилась реформированием министерств в XIX веке [13]. Историко-правовой анализ различных материалов свидетельствует о том, что сформировался особый социальный класс низшей и средней бюрократии, в рамках которого звание передавалось из поколения в поколение. Правовое регулирование их статуса осуществлялось Николаем I законами 1827 и 1834 годов, которые определяли порядок приема на службу и условия дальнейшего продвижения по служебной лестнице. Поощрение было основано на принципе старшинства.
Сперанский М. М. сыграл значительную роль в рационализации российской государственной службы [11]. В 1809 году он подготовил Указ «Об обязательном экзамене на государственную должность». Этим законом установлена образовательная квалификация, обязательное высшее образование для заполнения ряда должностей. Также в 1832 году была принят «Устав о службе гражданской», в 1834 году — «Правила о порядке производства в рядах государственной службы». Также были утверждены положения, характеризующие государственную службу. Так, к примеру, это запрет семейных связей на службе, ведение определенного образа жизни. У работников была установленная форма, производилось увольнение по ходатайству и др. [11]. Таким образом, можно сделать вывод, что в России до 1917 года было обширное законодательство о государственной службе и развитая государственная служба.
Наиболее значительные изменения в российском государственном аппарате начались во время либеральных реформ Александра II. «Административный романтизм» Сперанского был заменен «защитным административным реализмом» [10]. Первое десятилетие его правления ознаменовалось утверждением «Устава о службе гражданской».
При советском режиме все это законодательство было отменено, что связано с идеями быстрой смерти любого государства, разрушения старого государственного аппарата и отмены всей бюрократии. При советской власти не было принято никакого специального закона, который бы регулировал государственную службу, а регулировал только службу в армии и министерстве внутренних дел [12].
Указы вводили классовые ранги и звания в некоторых отраслях. Указом СНК РСФСР в 1922 году были приняты «Временные правила о работе в государственных учреждениях и на предприятиях», в 1967 году была утверждена «Единая номенклатура должностей работников» и ряд прочих актов. Только в конце 1980-х годов была признана необходимость принятия союзного закона о государственной службе.
Целью реформирования государственной службы до 2000 года было создание государственного аппарата нового типа, способного работать в политических и экономических условиях [9]. Для этого требовалось установить соответствующий административно-правовой статус государственных служащих.
Важная роль в правовом регулировании государственной службы принадлежит Конституции Российской Федерации, принятой 12 декабря 1993 г. [1]. Именно Конституция Российской Федерации определяла государственные позиции Российской Федерации, предназначенные для непосредственного осуществления полномочий государственных органов.
31 июля 1995 года впервые был принят ФЗ «Об основах государственной службы в РФ», который установил правовые основы организации государственной службы. Основной целью Закона является создание единой федеральной базы государственной службы, придание ей профессионального характера [2]. Закон послужил основой для законодательных и иных нормативных правовых актов, обеспечивающих реализацию его положений, как на федеральном уровне, так и на уровне субъектов Федерации, до его отмены 27 июля 2004 года.
В ходе реформирования была выработана государственная гражданская служба как «вид государственной службы», построена система федеральной государственной гражданской службы и государственной гражданской службы субъектов России, зафиксированы принципы взаимоотношений государственной муниципальной службы и гражданской службы.
Важной стадией реформирования государственной службы было принятие в 2003 году ФЗ «О системе государственной службы РФ», в 2004 году — ФЗ «О государственной гражданской службе РФ». Потом приняли ФЗ от 3 марта 2007 г. № 25-ФЗ «О муниципальной службе в РФ» [3]. Благодаря введению указанных выше законодательных актов были установлены новые подходы к созданию кадров государственной гражданской службы, внедрен отбор на вакантные должности государственной гражданской службы в виде конкурса и определены квалификационные условия как к государственным гражданским служащим, так и к муниципальным [5].
Ряд областей реформы государственной службы остался невыполненным, не была обеспечена связь между реформой государственной службы с административными, бюджетными, судебными и военными реформами, реформой местного самоуправления и прочими реформами в государственном управлении [9].
Практика реализации Концепции и Федеральной программы «Реформа государственной службы РФ (2003-2005 годы)» удостоверяет, что введение современных принципов и технологий на государственной службе выступает длительным и трудным процессом. Реформа и развитие системы государственной службы предполагают их реализацию в два цикла, то есть в два этапа [6].
На первом этапе (2009-2010 гг.), с учетом правоприменительной практики, была проведена работа, направленная на «совершенствование федерального законодательства» в области государственной службы. Кроме этого, были разработаны современные образовательные, кадровые, управленческие и информационные технологии и механизмы, обеспечивающие эффективность профессиональной деятельности государственных служащих.
На втором этапе (2011–2013 годы) был проведен «мониторинг общественного мнения» об эффективности государственной службы и эффективности работы государственных служащих; выработан механизм осуществления государственных гарантий и завершено создание единой системы управления государственной службой [7].
По прогнозу долгосрочного социально-экономического развития России на период до 2030 года (разработанный Министерством экономического развития), реформа государственной службы будет направлена на качественное повышение кадрового потенциала государственной службы, что, в свою очередь, позволяет благополучно решать актуальные вопросы государственного и общественного развития. В ходе реформы необходимо создать систему кадровых резервов на государственной службе, которая будет формироваться на конкурсной основе и по результатам аттестации. Существуют предпосылки для введения института наставничества с целью организации передачи своих знаний более опытным работникам [11]. Будет внедрена система «комплексной оценки эффективности работы сотрудников», и на ее основе будет разработана специальная процедура оплаты труда государственных служащих в зависимости от достижения показателей эффективности [11]. Значительные изменения произойдут в системе дополнительного профессионального образования государственных служащих.
Таким образом, реформа системы государственной службы носит долгосрочный характер и осуществляется в несколько этапов. Значительная работа была проделана по формированию законодательства, регулирующего вопросы прохождения государственной гражданской службы. Реализация программы на период до 2030 года позволит завершить трансформацию системы государственной службы, оптимизировать ее организацию и функционирование на основе законодательства РФ о принципах внедрения на государственную службу современного кадрового, информационного, образовательного и технологии управления.
Список литературы:
- Конституция РФ (принята всенародным голосованием 12.12.1993) (с учетом поправок, внесенных Законами Российской Федерации о поправках к Конституции РФ от 30.12.2008 № 6-ФКЗ, от 30.12.2008, № 7-ФКЗ, от 05.02.2014, № 2-ФКЗ, от 21.07.2014 № 11-ФКЗ) // Собрание законодательства РФ, 04.08.2014, № 31, ст. 4398.
- О системе государственной службы РФ. Федеральный закон от 27.05.2003 № 58-ФЗ (ред. от 23.05.2016) // Собрание законодательства РФ. 2003. № 22. Ст. 2063.
- О государственной гражданской службе Российской Федерации. Федеральный закон от 27.07.2004 № 79-ФЗ (ред. от 19.12.2016) // Собрание законодательства РФ. 2004. № 31. Ст. 3215.
- О муниципальной службе в Российской Федерации. Федеральный закон от 3 марта 2007 г. № 25-ФЗ (ред. от 27.12.2018) // Собрание законодательства РФ. 2007. № 10. Ст. 1152.
- Реформирование государственной службы Российской Федерации (2003 — 2005 годы). Указ Президента Российской Федерации от 19.11.2002 г. № 1336 // Собрание законодательства РФ. 2002, № 47, Ст. 4664.
- О продлении срока реализации федеральной программы «Реформирование государственной службы Российской Федерации (2003 — 2005 годы)» на 2006 — 2007 годы. Указ Президента Российской Федерации от 12.12.2005 г. № 1437 // Собрание законодательства РФ. 2005. № 51 Ст. 5514.
- Абакумов Д.В. Институт государственной службы в Российской Федерации // Юридическая наука и правоприменения. — 2015. — №4. — С. 34-40.
- Алиев Т.Т., Калитина Ю.В. Реформы государственной службы в России: необходимость проведения, задачи, пути реализации и результаты // Современное право. – 2010. – № 1. С. 44–48.
- Бахрах Д.Н. Государственная служба России. — М.: Проспект, 2009. 30 с.
- Борисевич К.Ю. К вопросу о государственной службе // Государственная власть и местное самоуправление. — 2015. — № 2. С.5
- Старилов Ю.К. Государственная служба в РФ. Воронеж., — 2019. № 1. С. 8
- Турчинов А.И. Государственная служба России: состояние и проблемы развития // Социально-профессиональное развитие государственной службы. Материалы 13-й Общерос. науч.-практ. конф. с международным участием. М.: РАНХиГС. – 2014. – С. 125–132.
- Юданова Д.М. Проблемы реформирования института государственной службы Российской Федерации // Экономика, государство, общество. – 2010. – № 2. – С. 219–221.
