Конституция Российской Федерации 1993 года содержит положение, согласно которому Россия признается правовым государством. К числу признаков правового государства относится обязательное осуществление законодательного процесса. Этот признак присущ Российской Федерации, законодательный процесс в России осуществляется на федеральном и региональном уровнях. Поскольку результатом законодательного процесса является установление, изменение или отмена норм права, закрепляемых в законодательном акте, данный процесс несет в себе большую теоретическую и практическую значимость. Однако в освоении самого понятия «законодательный процесс» существуют определенные проблемы. Такой проблемой можно считать отсутствие в российской правовой науке однозначного подхода к определению понятия законодательного процесса, что говорит о его многоплановости и сложности.
Среди множества существующих в юридической литературе подходов к определению законодательного процесса можно выделить два основных.
Для первого подхода характерно, что авторы сводят законодательный процесс лишь к деятельности законодательного органа. Так, к примеру, Д. А. Ковачев считает, что законодательный процесс представляет собой совокупность действий парламента (от принятия законопроекта к рассмотрению до принятия закона)[1]. Однако, на наш взгляд, такая позиция является уязвимой, поскольку не учитывает реалий настоящего времени, возможности участия в законодательном процессе широкого круга субъектов. В подтверждение такого участия обратимся к Постановлению Конституционного Суда по делу о толковании положений статьи 107 Конституции Российской Федерации от 22 апреля 1996 года № 10, согласно которому Президент является полноправным участником законодательного процесса, так как он осуществляет подписание и обнародование закона[2]. При осуществлении законодательного процесса в субъектах Российской Федерации аналогичные полномочия возложены на высшее должностное лицо субъекта РФ. Так в пункте 5 статьи 72 Конституции (Основного закона) Республики Саха (Якутия) говорится о том, что Глава Республики осуществляет законодательную инициативу, обнародует либо отклоняет законы.
Помимо Президента Российской Федерации и высших должностных лиц субъектов РФ участниками законодательного процесса являются субъекты права законодательной инициативы. На федеральном уровне насчитывается более семисот субъектов, обладающих правом законодательной инициативы, среди которых: Президент РФ, Совет Федерации, члены Совета Федерации, депутаты Государственной Думы, Правительство РФ, законодательные органы субъектов РФ, а также Конституционный и Верховный Суды Российской Федерации[3]. В Республике Саха (Якутия) правом законодательной инициативы наделены Глава Республики, народные депутаты, Правительство, представительные органы местного самоуправления, региональные отделения политических партий, а также Конституционный суд и Федерация профсоюзов Республики Саха (Якутия) по вопросам их ведения.
Помимо выше перечисленного необходимо отметить, что в регламенте Государственной Думы Российской Федерации предусмотрена возможность данной палаты принять решение о всенародном обсуждении законопроекта, принятого в первом чтении. Процедура вынесения законопроекта на всенародное обсуждение остается также за пределами внимания ученых, определяющих законодательный процесс лишь как деятельность законодательного органа. В субъектах Российской Федерации предусмотрена процедура публичных слушаний. Так, например, в статье 46 регламента Государственного собрания (Ил Тумэн) Республики Саха (Якутия) говорится, что публичные слушания проводятся в целях выявления мнения общества, подготовки рекомендаций по обсуждаемым вопросам. На основании изложенного, можно прийти к выводу, что первый подход к определению понятия в полной мере не отражает все важные этапы, которые могут возникнуть в ходе законодательного процесса, а также широкий круг его участников.
Другие ученые определяют законодательный процесс как упорядоченную совокупность последовательных стадий принятия закона. К примеру, С. А. Авакьян выделяет пять стадий федерального законодательного процесса:
- реализацию права законодательной инициативы;
- подготовку законопроекта к рассмотрению парламентом;
- рассмотрение законопроекта и принятие закона;
- рассмотрение и одобрение закона Советом Федерации, направление его Президенту;
- подписание закона и его обнародование.
При этом автор отмечает, что законодательный процесс нельзя ограничивать лишь деятельностью законодательного органа, несмотря на то, что главная часть стадий приходится именно на этот орган, активными участниками процесса также являются иные субъекты[4]. Ученый также упоминает, что некоторые перечисленные стадии могут быть разбиты на подстадии.
В научной литературе предпринимаются попытки дать определение региональному законодательному процессу. Наиболее удачным, на наш взгляд, является определение, сформулированное С. М. Бекетовой. Согласно ее точке зрения законодательный процесс в субъектах Российской Федерации представляет собой: «урегулированную нормативными правовыми актами республик, краев, областей, городов федерального значения, автономной области, автономных округов деятельность участников законодательного процесса, направленную на принятие (изменение, дополнение, отмену) законов субъектов РФ, а также на участие в федеральном законотворчестве в формах, установленных Конституцией РФ и федеральными нормативными актами»[5].
Преимущества второго подхода к определению понятия законодательного процесса заключаются в том, что авторы стремятся отразить не только участие законодательного органа, которое является основным, но и деятельность других субъектов, предусмотренных в федеральном и региональном законодательствах. При этом авторы также указывают на возможность возникновения факультативных этапов законодательного процесса (всенародное обсуждение или публичные слушания, общественная экспертиза и др.). Среди основных стадий регионального законодательного процесса принято выделять:
1) осуществление права законодательной инициативы;
2) подготовку законопроекта к рассмотрению законодательным органом;
3) обсуждение законопроекта и принятие закона;
4) подписание и официальное опубликование закона.
Отдельной проблемой в юридической литературе является наличие терминов, схожих и тесно связанных с понятием законодательного процесса. К терминам, затрудняющим понимание законодательного процесса, можно отнести «законотворчество» и «законодательную деятельность».
Анализ научной литературы показывает, что законодательный процесс понимается как совокупность общественных отношений, возникающих в процессе инициирования, подготовки, обсуждения законопроекта и принятия закона[6]. В понятие законотворчества большинство ученых включают работу по созданию законопроекта. Так Ю. А. Тихомиров, например, полагает, что законотворческий процесс начинается с разработки законодательной концепции и завершается ее воплощением в конкретном законе. Поскольку в качестве первой стадии законодательного процесса авторы выделяют реализацию права законодательной инициативы, то есть внесение законопроекта в законодательный орган власти, разработка законопроекта остается за рамками законодательного процесса. Таким образом, понятия «законотворчество» и «законодательный процесс» неравнозначны. Законотворчество по своему объему шире. Еще более широкое значение большинство авторов придают законодательной деятельности, определяя ее как процесс, объединяющий законотворчество и законодательный процесс. Однако данная позиция не является бесспорной.
Руководствуясь вышесказанным, представляется необходимым сделать вывод о том, что законодательный процесс в субъектах Российской Федерации представляет собой деятельность определенных законодательством участников, связанную с реализацией права законодательной инициативы, обсуждением законопроекта, в том числе с привлечением общественности, принятием (изменением, отменой), подписанием и официальным опубликованием законов субъектов РФ.
Литература:
- Конституция Российской Федерации (принята всенародным голосованием 12.12.1993 г.) (с учетом поправок, внесенных Законами РФ о поправках к Конституции РФ от 30.12.2008 № 6-ФКЗ, от 30.12.2008 № 7-ФКЗ, от 05.02.2014 № 2-ФКЗ, от 21.07.2014 № 11-ФКЗ);
- Постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 22 апреля 1996 № 10-П по делу о толковании отдельных положений статьи 107 Конституции РФ // Собрание законодательства РФ. — 29.04.1996. — № 18. — Ст. 2253;
- Авакьян С.А. Конституционный лексикон: Государственно-правовой терминологический словарь. — М.: Юстицинформ. — 2015. — 640 с.;
- Бекетова С.М. Законодательный процесс в субъектах Российской Федерации: монография / С.М. Бекетова. – Воронеж: Изд-во Воронеж. гос. ун-та. – 2007. – 268 с.;
- Ковачев Д.А. Законодательный процесс в европейских социалистических государствах. / Д.А. Ковачев. – М., 1996. – С. 88.;
- Краснов Ю. К. Законодательный процесс в Государственной Думе: пути совершенствования. М., 2004; Новицкая Т. И. Федеральный законодательный процесс в России в условиях разделения властей: Дис. … канд. юрид. наук. М., 2003.
[1] Ковачев Д.А. Законодательный процесс в европейских социалистических государствах. / Д.А. Ковачев. – М., 1996. – С. 88.
[2] Постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 22 апреля 1996 № 10-П по делу о толковании отдельных положений статьи 107 Конституции РФ // Собрание законодательства РФ. — 29.04.1996. — № 18. — Ст. 2253.
[3] Конституция Российской Федерации (принята всенародным голосованием 12.12.1993 г.) (с учетом поправок, внесенных Законами РФ о поправках к Конституции РФ от 30.12.2008 No 6-ФКЗ, от 30.12.2008 No 7-ФКЗ, от 05.02.2014 No 2-ФКЗ, от 21.07.2014 No 11-ФКЗ).
[4] Авакьян С.А. Конституционный лексикон: Государственно-правовой терминологический словарь. — М.: Юстицинформ. — 2015. — 640 с.
[5] Бекетова С.М. Законодательный процесс в субъектах Российской Федерации: монография / С.М. Бекетова. – Воронеж: Изд-во Воронеж. гос. ун-та. – 2007. – 268 с.
[6] Краснов Ю. К. Законодательный процесс в Государственной Думе: пути совершенствования. М., 2004; Новицкая Т. И. Федеральный законодательный процесс в России в условиях разделения властей: Дис. … канд. юрид. наук. М., 2003
