Приоритетными направлениями в рамках реализации курса на устойчивое развитие российского государства в настоящее время являются:
— ресурсосбережение
— обеспечение экологической безопасности
— обеспечение рационального использования природных ресурсов
— охрана окружающей среды
В соответствии со ст. 2 Конституции России человек, его права и свободы являются высшей ценностью для государства. Также Основной закон нашей страны устанавливает, что каждый имеет право на благоприятную окружающую среду [1], которая возможна только в том случае, если в обществе налажены механизмы, успешно минимизирующие негативное воздействия человека на природу, в частности результатов жизнедеятельности, что становится наиболее актуальным в наше время в условиях перенаселенности планеты, перенасыщенности материальными объектами и расцветом общества потребления.
Свыше 30 000 млн. тонн отходов накоплено в результате прошлой хозяйственной и иной деятельности, выявлено 340 объектов накопленного вреда окружающей среде, являющихся источником потенциальной угрозы жизни и здоровью 17 млн. человек. Увеличивается количество отходов, которые не вовлекаются во вторичный хозяйственный оборот, а размещаются на полигонах и свалках, что приводит к выводу продуктивных сельскохозяйственных угодий из оборота. Около 15 тыс. санкционированных объектов размещения отходов занимают территорию общей площадью примерно 4 млн. гектаров, и эта территория ежегодно увеличивается на 300 — 400 тыс. гектаров [8].
Сложившаяся за десятилетия система обращения с отходами на территории России требует коренной перестройки от повсеместного захоронения в пользу эффективно применяемых в мировой экономике технологий ресурсосбережения, обработки, утилизации и обезвреживания таких отходов.
Устойчивое развитие в данной сфере предусматривает требования к системе обращения с отходами. Для их выполнения в мировом сообществе принят порядок приоритетов в управлении потоками отходов, регламентирующий использование таких возможностей, как предотвращение образования отходов, повторное использование всех полезных фракций отходов, получение энергии, строго контролируемое сжигание, экологически безопасное захоронение неутилизируемых фракций.
Устойчивость комплексной системы обращения с отходами обеспечивается развитием рынка вторичного сырья из утилизированных отходов, пресечением нелегального захоронения отходов (система контроля), применением принципа «загрязнитель платит».
Одним из факторов, сдерживающих вовлечение отходов в хозяйственный оборот, является несовершенство нормативной правовой базы. В первую очередь, нуждается в усовершенствовании и конкретизации система принятого понятийного аппарата в области обращения с отходами.
В ст. 1 Закона об отходах «отходы производства и потребления» определены как «вещества или предметы, которые образованы в процессе производства, выполнения работ, оказания услуг или в процессе потребления, которые удаляются, предназначены для удаления или подлежат удалению». Данная дефиниция внесена в Закон об отходах (далее — Закон №89-ФЗ) Федеральным законом от 29 декабря 2014 г. № 458-ФЗ [5]
Несмотря на применение специального термина «удаление», от раскрытия значения которого зависит теперь понимание правового понятия «отходы», в Законе об отходах он остался без определения и не используется в нем больше нигде. Определения сбора, накопления, транспортирования, обработки, утилизации, обезвреживания, размещения отходов в ст. 1 Закона об отходах также не соотнесены с термином «удаление».
Руководствуясь исключительно определением отходов из ст. 1 Закона об отходах, правоприменительные органы в своих практических оценках того, какая деятельность является деятельностью по обращению с отходами, приходят подчас к парадоксальным заключениям, когда, например, музыкальные школы, катки, продуктовые магазины рассматриваются как субъекты, обязанные разрабатывать нормативы размещения отходов, вести паспорт отходов и т.д. В таких случаях суд при разрешении спорных ситуаций, возникающих по поводу квалификации деятельности субъектов как деятельности по обращению с отходами, как правило, ограничивается в вопросе признания веществ и материалов отходами лишь цитированием определения отходов из ст. 1 Закона об отходах.
Во избежание подобных ситуаций предлагается либо перечислить отходы (группы отходов), на которые распространяется Закон об отходах и принятые в соответствии с ним подзаконные нормативные правовые акты, а также методическая и иная нормативно-техническая документация (например, как в приложении I к Базельской конвенции «Категории веществ, подлежащих регулированию»), либо, напротив, в перечислении ряда отходов как исключений из общего порядка правового регулирования (примером здесь выступает положение п. 4 ст. 1 Базельской конвенции, согласно которому отходы, возникающие в результате нормального функционирования морских судов, сброс которых охватывается другими международно-правовыми документами, исключаются из сферы действия данной Конвенции)[2].
Для решения экологических проблем, в том числе в сфере утилизации отходов, в зарубежных странах используются различные правовые способы и средства, важнейшими из которых являются инструменты стимулирования бизнеса к экологически ответственному поведению. Так как спецификой экологического управления является необходимость не возмещения уже нанесенного вреда, а предотвращение причинения, поэтому в данном смысле неправовые методы управления обладают такой же ценностью, что и правовые. Указанные инструменты условно можно разделить на две основные группы: административно-правовые и финансовые.
Административно-правовые методы уже давно применяются в большинстве стран в качестве основных (традиционных). Финансовые (рыночно-ориентированные) инструменты государственной экологической политики применяются относительно недавно.
Экономическое регулирование охраны окружающей среды предполагает использование таких инструментов, как налогообложение, нормирование, финансовое регулирование.
В зарубежной практике часто используются:
- Экологические платежи. Основной целью экологических платежей не является пополнение бюджета. Их задача — возложение на загрязнителей окружающей среды дополнительных расходов и тем самым стимулирование сокращения или прекращения деятельности, негативно влияющей на окружающую среду, а также сокращения использования вредоносных продуктов.
В Швеции несмотря на высокую ставку налога, механизм его возврата плательщикам позволил избежать ухудшения конкурентоспособности шведских предприятий.
Эффективными оказались и другие льготы в целях стимулирования «зеленых» технологий:
— освобождение на три года от обязанности уплачивать сбор за загрязнение окружающей среды при условии финансирования программ, влекущих сокращение объема загрязнения минимум на 15% (Эстония);
— снижение налога на выбросы на сумму затрат, понесенных в целях уменьшения загрязнения воздуха (Латвия);
— снижение ставки сбора за сброс сточных вод на 50% в период внедрения технологий по уменьшению загрязнения (Словакия).
- Экологические субсидии. Экологические субсидии — поощрения за реализацию природоохранных мероприятий.
Их виды достаточно разнообразны: гранты, ссуды с низкой процентной ставкой, льготные тарифы, льготное налогообложение и др.
Чаще всего применяются следующие льготы:
— освобождение от НДС товаров, сокращающих негативное воздействие на окружающую среду (например, электрических автомобилей в Норвегии);
— единовременный вычет затрат на природоохранное имущество (например, в отношении водосберегающего оборудования в Великобритании);
— индексирование затрат (например, в Великобритании разрешается применять налоговую скидку в размере 150% суммы затрат на очистку загрязненной территории; в Бельгии разрешен налоговый вычет в размере 120% суммы затрат предприятий на создание, приобретение и реконструкцию помещений для хранения велосипедов, используемых их работниками);
- Коммерчески реализуемые разрешения — выдача квот на загрязнение с возможностью их дальнейшей перепродажи.
Непостоянные уровни объема производства, а также разная степень приверженности к энергосберегающим методам работы привели к тому, что практика перекупки квот на загрязнение приобрела успех во многих странах.
Природоохранные квоты стали своего рода валютой. Предприятие, уменьшив количество вредных выбросов, имеет возможность перепродать остаток квоты на выгодных для себя условиях. Предприятие, которому не удалось остаться в пределах квоты, вынуждено докупать природоохранную квоту по завышенной цене.
Схожие механизмы стали применять и в России. В отечественном законодательстве экологический сбор появился сравнительно недавно — с 1 января 2015 года, а практически его исчисление, уплата и составление отчетности впервые проведены в 2017 году по итогам 2016 года. Производители, импортеры товаров (включая упаковку) обязаны обеспечивать выполнение установленных Правительством РФ нормативов утилизации [7]. Производители, импортеры товаров, которые не обеспечивают самостоятельную утилизацию отходов от использования товаров, уплачивают экологический сбор.
Таким образом экологический сбор был введен в целях стимулирования производителей и иных субъектов к возложению на себя обязанности по самостоятельной утилизации отходов, которые стали результатом их деятельности. Если же данные субъекты не обладают необходимыми ресурсами для выполнения нормативов утилизации, государство обязуется выполнить утилизацию, но понесенные расходы должны быть возмещены коммерческими структурами.
В соответствии с законодательством экологический сбор не входит в систему налогов и сборов Российской Федерации и относится к неналоговым доходам федерального бюджета.
Еще один немаловажный аспект регулирования экологических сборов связан с поступлением в бюджет и с дальнейшим его расходованием. В соответствии с п. 1 ст. 24.5 Закона № 89-ФЗ средства, поступившие в федеральный бюджет в счет уплаты экологического сбора, в приоритетном порядке предназначаются для выполнения нормативов утилизации отходов от использования товаров, обязанность по утилизации которых исполнена производителями, импортерами таких товаров, путем уплаты экологического сбора, а также для других целей, связанных с природоохранной деятельностью государства.
Иными словами, названные выше нормы предполагают строго целевое назначение экологического сбора. Напомним, что ст. 35 БК РФ [3] установлен принцип общего (совокупного) покрытия расходов бюджетов, согласно которому расходы бюджета не могут быть увязаны с определенными доходами бюджета и источниками финансирования дефицита бюджета.
Анализ бюджетного законодательства обнаруживает, что фактически экологический сбор носит не целевой, а исключительно фискальный характер, а соответствующие денежные средства, поступившие в федеральный бюджет, могут направляться на расходы, не связанные с природоохранной деятельностью государства. Возникает парадоксальная ситуация, когда государство становится заинтересованным в увеличении числа источников загрязнения окружающей среды, так как соответствующие платежи позволяют ему решить проблемы с наполнением бюджета.
Для того чтобы экологический сбор был признан экологическим налогом в лучших традициях мировой практики, необходимо внести следующие изменения в действующее налоговое законодательство.
Во-первых, включить экологический налог в состав федеральных налогов и сборов (ст. 13 НК РФ) и ввести в часть вторую НК РФ соответствующую главу [4].
Во-вторых, внести изменения в БК РФ, в частности предусмотреть в БК РФ создание ранее упраздненного федерального экологического фонда и обязательное создание территориальных экологических фондов.
В-третьих, принять Постановление Правительства РФ о порядке предоставления субсидий для софинансирования региональных экологических программ.
Для стимулирования природоохранной деятельности некоторые регионы освободили компании от налога на объекты основных средств, используемые исключительно в природоохранных целях (Закон Вологодской области от 21.11.2003 № 968-ОЗ «О налоге на имущество организаций» [10]; Закон Республики Башкортостан от 28.11.2003 № 43-з «О налоге на имущество предприятий» [11]). Однако фактически данные стимулирующие нормы не применяются.
Так, компании «Учалинский ГОК» было отказано применить льготу в отношении хвостохранилища на том основании, что оно «используется не только в целях накопления сточных вод, но в равной степени и для обеспечения дальнейшей производственной деятельности заявителя, поскольку также является источником оборотного водоснабжения обогатительной фабрики, что обеспечивает уменьшение объемов изъятия чистой воды из природных источников для производственных целей, то есть сохранение природных водных ресурсов» [12].
Действующая система природоохранного нормирования и выдачи разрешений на негативное воздействие на окружающую среду является сложной, многоэтапной, но при этом она слабо учитывает масштаб планируемой или осуществляемой хозяйственной деятельности, ее отраслевые особенности, специфику территории. В результате крупное предприятие и малый предприниматель должны получать одни и те же нормативы и разрешения по одинаковой процедуре. Исключение сделано лишь для субъектов малого и среднего предпринимательства, однако такой подход вызывает критику, поскольку дифференциацию требований необходимо увязывать не со статусом природопользователя, а со степенью опасности отходов, находящихся в обращении у субъекта хозяйственной деятельности [9].
Однако до настоящего времени, за исключением рыбохозяйственных нормативов, нормативы качества окружающей среды не внедрены в природоохранную практику. Поэтому при установлении нормативов допустимого воздействия природоохранные органы руководствуются нормативами, рассчитанными на основе анализа воздействия загрязняющих веществ на человека и его здоровье, которые утверждаются Федеральной службой по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека (Роспотребнадзором).
На санитарно-эпидемиологические нормативы качества окружающей среды не распространяется требование п. 3 ст. 19 Федерального закона от 10 января 2002 г. № 7-ФЗ «Об охране окружающей среды» [6]: нормативы и нормативные документы в области охраны окружающей среды разрабатываются, утверждаются и вводятся в действие на основе современных достижений науки и техники с учетом международных правил и стандартов в области охраны окружающей среды, поэтому в результате получается замкнутый круг: Роспотребнадзор самостоятельно устанавливает и пересматривает нормативы качества окружающей среды, а предприятия, которые объективно не могут соблюдать такие нормативы, вынуждены ежегодно утверждать лимиты на выбросы и сбросы загрязняющих веществ.
В результате складывается противоречивая ситуация: формально экологические требования в Российской Федерации не уступают зарубежным стандартам или даже превышают их, однако на практике указанные нормативы не соблюдаются посредством легальной процедуры установления экологических нормативов. Тем самым подтверждается известный тезис о том, что жесткость законов в России компенсируется необязательностью их соблюдения. Подтверждением тому являются: ситуация с Экотехнопарком «Шиес», полигоном «Ядрово», полигоны в Свердловской и Тамбовской областях и многие другие.
К сожалению, данная проблема не имеет простого и быстрого решения. Предложение Министерства природных ресурсов и экологии Российской Федерации об отказе от установления лимитов натолкнулось на резкое сопротивление со стороны бизнеса, поскольку система природоохранного нормирования напрямую увязана с платежами за негативное воздействие на окружающую среду. Поэтому в результате отказа от установления лимитов платежи предприятий, получающих лимиты, на всей территории Российской Федерации выросли бы многократно. Кроме того, предприятия, работающие на основе получаемых лимитов, автоматически перешли бы в категорию правонарушителей и вынуждены были бы платить крупные административные штрафы и возмещать вред, причиненный окружающей среде.
Литература
- Конституция России от 12.12.1993 (в редакции от 21.07.2014) // «Российская газета», 25.12.1993.
- Базельская конвенция о контроле за трансграничной перевозкой опасных отходов и их удалением от 22.03.1989 // «СЗ РФ», 29.03.1996, № 18, ст. 2066.
- Бюджетный кодекс Российской Федерации от 31.07.1998 № 145-ФЗ (ред. от 04.11.2019) // «СЗ РФ», 03.08.1998, № 31, ст. 3823,
- Налоговый кодекс Российской Федерации (часть вторая) от 05.08.2000 № 117-ФЗ (ред. от 29.09.2019) // «СЗ РФ», 07.08.2000, № 32, ст. 3340,
- Федеральный закон от 24.06.1998 № 89-ФЗ (ред. от 02.08.2019) «Об отходах производства и потребления» // «СЗ РФ», № 26, 29.06.1998, ст. 3009.
- Федеральный закон от 10.01.2002 № 7-ФЗ (ред. от 26.07.2019) «Об охране окружающей среды» // «СЗ РФ», 14.01.2002, № 2, ст. 133.
- Распоряжение Правительства РФ от 28.12.2017 № 2971-р (ред. от 16.06.2018) «Об утверждении нормативов утилизации отходов от использования товаров на 2018-2020 годы» // «СЗ РФ», 08.01.2018, № 2, ст. 502.
- Распоряжение Правительства РФ от 25.01.2018 № 84-р «Об утверждении Стратегии развития промышленности по обработке, утилизации и обезвреживанию отходов производства и потребления на период до 2030 года» // «СЗ РФ», 05.02.2018, № 6, ст. 920.
- Приказ Министерства природный ресурсов и экологии Российской Федерации от 25.02.2010 № 50 (ред. от 25.07.2014) «О Порядке разработки и утверждения нормативов образования отходов и лимитов на их размещение» // «Бюллетень нормативных актов федеральных органов исполнительной власти», № 17, 26.04.2010.
- Закон Вологодской области от 21.11.2003 «О налоге на имущество организаций» // «Красный Север», № 241, 25.11.2003.
- Закон Республики Башкортостан от 28.11.2003 «О налоге на имущество организаций» // «Республика Башкортостан», № 230-231(25462-25463), 29.11.2003, «Ведомости Государственного Собрания — Курултая, Президента и Правительства Республики Башкортостан», 2004, № 2(176), ст. 45.
- Постановление Восемнадцатого Арбитражного Апелляционного Суда Российской Федерации от 20.01.2017 по делу № А07-8216/2016 // Справочно-правовая система «Консультант плюс».
