ИСТОРИКО-ПРАВОВОЙ АНАЛИЗ ПРОЦЕССУАЛЬНОГО ПОЛОЖЕНИЯ ПРОКУРОРА В УГОЛОВНОМ ПРОЦЕССЕ РОССИИ

Все историческое становление органов прокуратуры насчитывает несколько столетий. Так, еще в 1722 году Петром I был принят указ, в соответствии с которым повелевалось образовать при сенате коллегию прокуроров. Этот же правовой документ определил обязанности данных людей вести государственные дела как стряпчие.

С 1802 г. прокурорам был поручен надзор за расследованием уголовных дел согласно Указов императора 1802 г.[1]. Надзорные функции органов прокуратуры в то время заключались в том, что прокуроры обязаны были наблюдать за неиспользованием в ходе следствия «пристрастных допросов» и истязаний, не допускалось привлечение к ответственности невиновных, не было сокрытия преступлений и послабления преступникам[2].

В своих трудах С.А. Шейфер отмечает высокий уровень взаимодействия между прокуратурой и органами следствия. Нововведенный устав уголовного судопроизводства (далее по тексту – УУС) положительно отразился как на проведении предварительного следствия, так и на прокурорском надзоре за ним. Было установлено, что прокурор более не занимался проведением следственных действий, а исключительно осуществлял надзорную функцию за работой судебного следователя (ст. 278 и 280 УУС). Осуществляя свои надзорные функции, прокурор имеет право предъявлять судебному следователю законные требования, в рамках своих полномочий, об устранении выявленных нарушений действующего закона (ст. 281 УУС). В этом случае следователь обязан данные требования прокурора исполнить. Полномочия органов прокуратуры касались также применения судебным следователем предусмотренных мер пресечения к лицу, в отношении которого проводилось расследование (ст. 283, 284, 285 УУС), они предоставляли прокурору возможность, не вмешиваясь в деятельность судебного следователя по расследованию преступлений, принимать меры к обеспечению надлежащего качества расследования. Самым значимым в данном отношении было процессуальное полномочие прокурора потребовать дополнения проведенного предварительного следствия по предоставленным следователю указаниям (ст. 286 УУС)[3].

После того, как был образован СССР, появилась необходимость создания общесоюзной структуры правоохранительных органов. Вместе с основанием СССР 23 ноября 1923 г. создали прокуратуру Верховного Суда Союза ССР. Указанное нашло отражение в принятой в 1924 году Конституции, содержащей специальную главу VII о Верховном Суде СССР, где были указаны компетенции Прокурора Верховного Суда СССР. Базовыми направлениями деятельности прокуратуры согласно Положению от 23 ноября 1923 г. в Верховном Суде выступали: общий надзор за осуществлением законности, судебный надзор, а также надзор за осуществлением законности действиями ОГПУ Союза ССР[4].

Согласно ст. 43 Конституции СССР при Центральном комитете был учрежден Верховный Суд СССР, а также учреждена должность прокурора Верховного Суда СССР (ст.46 Конституции СССР). Впоследствии на прокуратуру возложили функцию участия в гражданском процессе, а также функцию координации различных органов по борьбе с преступностью.

После образования прокуратуры Верховного суда Союза ССР в государстве начали действовать две системы, которые организационно не были связаны между собой: данная прокуратура, а также прокуратуры союзных республик в структуре наркоматов юстиции. В соответствии с  Положением о прокурорском надзоре от 28 мая 1922 г. на прокуроров, кроме поддержания обвинения перед судом, было возложено право надзирать за законностью принимаемых актов, а также действий и решений различных  государственных и органов власти на местах, их должностных лиц.

До середины тридцатых годов прокуратура входила в структуру республиканских народных комиссариатов юстиции. После этого формирование социалистического государства вызвало необходимость более общего прокурорского надзора. В 1933 г. было издано Постановление ЦИК и СНК СССР «Об учреждении прокуратуры Союза ССР»[5], в соответствии с которым прокуратура являлась самостоятельным органом, который имеет весьма широкие полномочия. В то же время с указанным произошло устранение органов прокуратуры при Верховном Суде СССР. Уже 17 декабря 1933 г. было издано Положение о прокуратуре Союза ССР, в связи с которым прокуратура являлась самостоятельным органом государственной власти.

После создания Союза ССР, с изданием первых Основ судоустройства Союза ССР и союзных республик, прокуратура строилась на базе подчинения исключительно определенному прокурору республики и функционировала на базе принимаемых республиками положений. Прокурор республики подчинялся и был подведомствен верховным органам республики.

В соответствии с Положением о прокурорском надзоре органы прокуратуры имели статус централизованной структуры органов при подчинении нижестоящих по правовому статусу прокуроров вышестоящим. Прокуроры губернские местным властям не повиновались, тем самым обладая независимым от местных властей статусом. В уездах функционировали помощники губернских прокуроров. Централизованного органа прокуратуры на указанный момент не было, однако при Верховном Суде СССР был прокурор, имеющий заместителя и помощников. Это была прокуратура Верховного Суда СССР. Прокурором при Верховном Суде СССР и его заместителем назначались на должность непосредственно Президиумом ЦИК СССР. Прокуратура Верховного Суда СССР являлась самостоятельным органом, а прокуратуры союзных республик Прокуратуре Верховного Суда СССР не подчинялись[6].

В то же время, постепенно начался процесс развития строго централизованного аппарата органов прокуратуры. Прокуратурой при Верховном Суде СССР понемногу подчинялись республиканские прокуратуры, которые были подведомственны в то время местным органам юстиции. Другим нововведением явилось то, что в 1928 г. под подчинение прокуратуры перешел следственный аппарат, входивший ранее в состав судов.

Положения Конституции СССР 1936 года впервые раскрыли определение высший надзор — точное исполнение законов со стороны всех министерств и подведомственных им учреждений, точно также и отдельных должностных лиц, а также граждан.

В 1937 году была принята Конституция РСФСР, где прокурорский надзор охарактеризовали в качестве высшего надзора. Прокуроров ориентировали в их деятельности на осуществление надзора за соблюдением, в первую очередь, общесоюзного законодательства, выступавшего в качестве основы законов союзных республик, включая РСФСР. Значительным стало положение о том, что прокуратура независима от органов местной власти.

Обращаясь к основам уголовного судопроизводства СССР и союзных республик, можно обратить внимание на наделение прокурора широким спектром надзорных полномочий за следствием, более того, прокурор осуществлял уголовное преследование.[7] Однако следователь обладал некоторой процессуальной самостоятельностью и имел гарантии независимости при принятии процессуальных решений.

Если позиция следователя отличалась от позиции прокурора, то он мог использовать предоставленные ему на законодательном уровне правовые механизмы. Следователь имел право, не согласившись с указаниями прокурора, не исполнять требование надзирающего прокурора о привлечении в качестве обвиняемого, а также о переквалификации преступления, изменении объема обвинения и о прекращении дела. Учитывая вышесказанное, следователь мог передать дело, находящееся в его производстве, прокурору для урегулирования разногласий. Прокурор в свою очередь не мог отклонить возражение следователя и побудить его действовать против своих внутренних убеждений. Законодатель предоставлял прокурору право по отмене решений, принимаемых нижестоящими прокурорами или право о передаче материалов уголовного дела другому следователю для проведения расследования.

Выявленные недостатки процессуального положения прокурора лишь подтверждали факт необходимости совершенствования взаимодействия прокуратуры и следствия на законодательном уровне. Было принято решение об издании Генеральным прокурором специального приказа № 38 «О повышении процессуальной самостоятельности следователя и его ответственности за производство предварительного следствия»[8].

Больше внимание в приказе уделялось непосредственно психологической составляющей взаимодействия следователя и прокурора. Например, говорилось о том, что следователь не должен остерегаться мнения прокурора по принимаемым им решениям. Прокурору в свою очередь было предложено уважительно относится к мнению следователя, а также поддерживать постоянное живое общение между должностными лицами, что способствовало бы улучшению должностных отношений и повышению качества работы в целом. Более того, уделялось внимание слаженности взаимодействия следователя и прокурора для улучшения показателей и качества проведения предварительного расследования.[9]

Однако, данная традиция была нарушена в связи с изменениями в российском законодательстве в 2007 г., когда в УПК РФ[10] и Федеральный закон «О прокуратуре Российской Федерации» [11] (далее — Закон о прокуратуре) были внесены правки, ограничившие полномочия прокурора в сфере надзора за предварительным следствием. Данные законодательные новеллы, по мнению некоторых авторов, так секвестровали надзор органов прокуратуры за предварительным следствием, что прокурор фактически стал пассивным наблюдателем, так как право надзора у него было сохранено, а действенных полномочий законодатель ему не предоставил[12].

В соответствии с ч. 1 ст. 11 Закона о прокуратуре, в систему органов прокуратуры входят Генеральная прокуратура РФ, прокуратуры субъектов РФ, приравненные к ним военные и иные специализированные прокуратуры, научные и образовательные организации, редакции печатных изданий, которые являются юридическими лицами, прокуратуры городов и районов, иные территориальные, военные и другие специализированные прокуратуры.

В системе органов прокуратуры подразделения, а также лица, которые занимают должности и реализовывающие функцию надзора, как правило, объединяют в систему органов по осуществлению прокурорского надзора. В связи с этим, система данных органов представляется неотъемлемым элементом всей системы органов прокуратуры.

Организация деятельности по любому из видов прокурорского надзора соединена как непосредственно с особенностями самого предмета прокурорского надзора, так и с теми компетенциями, предоставляемые законом прокурору для осуществления его надзорных функций.

Также, она представляется непременным условием деятельности различной структуры и обладает решающим значением для базового звена структуры органов прокуратуры России — районной и городской прокуратур[13].

Бесспорно, в настоящее время прокурорский надзор выступает в качестве важной гарантии обеспечения законности в стране. Органы прокуратуры в борьбе с нарушениями действующего законодательства проводят емкую, целенаправленную и, в тоже время, разноплановую работу[14].

В то же время, складывающиеся условия требуют осуществления нередко еще более сложных научно-обоснованных подходов к разрешению ответственных задач в области надзорных отношений, в связи с чем важным является верное интерпретирование подлинных тенденций и потребностей осуществления прокурорского надзора.

В последние годы произошло существенное реформирование органов прокуратуры. Законодатель по-новому подошел к организации прокурорского надзора.

Среди важных функций отечественной прокуратуры, отражающих ее главное государственно-правовое сущностное предназначение, основная роль отведена надзору за исполнением законов.

Одним из ведущих в прокурорской деятельности в современный период выступает вопрос о проведении надзорных проверок: обеспечения их результативности и качества проведения.

Список литературы

1. Настольная книга прокурора / Коллектив авторов. М.: НИИ проблем укрепления законности и правопорядка, издательство «Щит-М», 2013.
2. Ястребов, В. Б. Прокурорский надзор / В.Б. Ястребов. — М.: Городец-издат, 2014.
3. Темираев К.О. Взаимодействие прокурора, руководителя следственного органа и следователя в России и на Украине: некоторые аспекты истории и современности //Российский следователь. 2014. № 4.
4. Уголовно-процессуальный кодекс Российской Федерации от 18.12.2001 № 174-ФЗ (ред. от 11.10.2018) //СЗ РФ. 2001. № 52.
5. Закон РФ «О прокуратуре Российской Федерации» от 17.01.1992 № 2202-1 (ред. от 03.08.2018) // Ведомости СНД РФ и ВС РФ.1992. N 8.
6. Лапин С.Ю. Прокурор – следователь: революция началась // СПС «КонсультантПлюс».
7. Приказ Генерального прокурора СССР от 11 мая 1960г. N 38 «О повышении процессуальной самостоятельности следователя и его ответственности за производство предварительного следствия «Сборник приказов и инструкций Генерального прокурора СССР. М., 1976.
8. Закон СССР от 25 декабря 1958 года об утверждении Основ уголовного законодательства // Ведомости Верховного Совета СССР. 1961. N 4.
9. Шейфер С.А. Следственная власть: история и современность // Уголовная юстиция. М.: Актион-Медиа, 2013.
10. Беляев В.П., Гусакова Ю.С., Ларина О.Г. Взаимодействие органов расследования и прокуратуры России в XVIII — начале XX в. Курск: Изд-во Юго-Запад. гос. ун-та, 2014.

1. Nastol’naja kniga prokurora / Kollektiv avtorov. M.: NII problem ukreplenija zakonnosti i pravoporjadka, izdatel’stvo «Shhit-M», 2013.
2. Jastrebov, V. B. Prokurorskij nadzor / V.B. Jastrebov. — M.: Gorodec-izdat, 2014.
3. Temiraev K.O. Vzaimodejstvie prokurora, rukovoditelja sledstvennogo organa i sledovatelja v Rossii i na Ukraine: nekotorye aspekty istorii i sovremennosti //Rossijskij sledovatel’. № 4.
4. Ugolovno-processual’nyj kodeks Rossijskoj Federacii ot 18.12.2001 № 174-FZ (red. ot 11.10.2018) //SZ RF. 2001. № 52.
5. Zakon RF «O prokurature Rossijskoj Federacii» ot 17.01.1992 № 2202-1 (red. ot 03.08.2018) // Vedomosti SND RF i VS RF.1992. N 8.
6. Lapin S.Ju. Prokuror – sledovatel’: revoljucija nachalas’ // SPS «Konsul’tantPljus».
7. Prikaz General’nogo prokurora SSSR ot 11 maja 1960g. N 38 «O povyshenii processual’noj samostojatel’nosti sledovatelja i ego otvetstvennosti za proizvodstvo predvaritel’nogo sledstvija «Sbornik prikazov i instrukcij General’nogo prokurora SSSR. M., 1976.
8. Zakon SSSR ot 25 dekabrja 1958 goda ob utverzhdenii Osnov ugolovnogo zakonodatel’stva //Vedomosti Verhovnogo Soveta SSSR. 1961. N 4.
9. Shejfer S.A. Sledstvennaja vlast’: istorija i sovremennost’ // Ugolovnaja justicija. M.: Aktion-Media, 2013.
10. Beljaev V.P., Gusakova Ju.S., Larina O.G. Vzaimodejstvie organov rassledovanija i prokuratury Rossii v XVIII — nachale XX v. Kursk: Izd-vo Jugo-Zapad. gos. un-ta, 2014.

[1] Именной указ Сенату от 08.09.1802 «О правах и обязанностях Сената» // Полное собрание законов Российской империи (далее — ПСЗ). Т. XXVII. № 20405; Манифест от 08.09.1802 «Об учреждении министерств» // ПСЗ. Т. XXVII. N 20406; Именной указ от 07.11.1775 «Учреждение для управления губерний Всероссийской империи» // ПСЗ. Т. XX. № 14392.

[2] Беляев В.П., Гусакова Ю.С., Ларина О.Г. Взаимодействие органов расследования и прокуратуры России в XVIII — начале XX в. Курск: Изд-во Юго-Запад. гос. ун-та, 2014.

[3] Шейфер С.А. Следственная власть: история и современность // Уголовная юстиция. М.: Актион-Медиа, 2013. С. 11 — 12.

[4] Халыгов Н.Г.-оглы. Историко-правовой анализ становления советской прокуратуры // История государства и права. 2011. N 9. С. 19.

[5] Постановление ЦИК и СНК СССР «Об учреждении прокуратуры Союза ССР» от 20 июня 1933 года: Российское законодательство Х-ХХв.в., М., 2008, Т.9. – 783с.

[6] Шобухин В. Возникновение и историческое развитие прокурорского надзора в России // История государства и права. 2011. N 14. С. 11.

[7] Закон СССР от 25 декабря 1958 года об утверждении Основ уголовного законодательства // Ведомости Верховного Совета СССР. 1961. N 4. Ст. 35

[8] Приказ Генерального прокурора СССР от 11 мая 1960г. N 38 «О повышении процессуальной самостоятельности следователя и его ответственности за производство предварительного следствия «Сборник приказов и инструкций Генерального прокурора СССР. М., 1976. Ч. 1. С. 419.

[9] Темираев К.О. Взаимодействие прокурора, руководителя следственного органа и следователя в России и на Украине: некоторые аспекты истории и современности //Российский следователь. 2014. № 4. С. 7-9.

[10] Уголовно-процессуальный кодекс Российской Федерации от 18.12.2001 № 174-ФЗ (ред. от 11.10.2018) //СЗ РФ. 2001. № 52. Ст. 4921.

[11] Закон РФ «О прокуратуре Российской Федерации» от 17.01.1992 № 2202-1 (ред. от 03.08.2018)  // Ведомости СНД РФ и ВС РФ.1992. N 8. Ст. 366.

[12] Лапин С.Ю. Прокурор – следователь: революция началась // СПС «КонсультантПлюс».

[13] Настольная книга прокурора / Коллектив авторов. М.: НИИ проблем укрепления законности и правопорядка, издательство «Щит-М», 2013. С. 58.

[14] Ястребов, В. Б. Прокурорский надзор / В.Б. Ястребов. — М.: Городец-издат, 2014. – С.94.