В сложившейся макроэкономической ситуации вопросы эффективности реализации государственной политики в области социальной защиты населения имеют очевидно высокую актуальность. Выше нее могут быть только вопросы защиты региональных бюджетов от нерационального или неправомерного расходования средств, предназначенных на самые остросоциальные и общественно важные расходы, а именно – на социальную сферу.
Ведь именно бюджет является одним из важнейших инструментов координации экономической жизни как государства, так и региона, и именно он позволяет контролировать поступление доходов в форме налоговых, неналоговых и безвозмездных поступлений, с одной стороны, и процесс использования бюджетных ресурсов на обеспечение задач и функций государства и региона — с другой. На территории любого субъекта Российской Федерации основным инструментом региона, выполняющим роль координатора его экономической жизни, является именно региональный бюджет.
Функционирование механизма государственного управления должно, прежде всего, основываться на полной, точной, прозрачной и достоверной информации о деятельности органов исполнительной власти.
Однако, большинству молодых ученых и исследователей не понаслышке известная проблема, когда отчетно-аналитическая информация органов исполнительной власти зачастую изобилует чрезмерно позитивными оценками собственной деятельности, причем публикуется последняя, как правило, заинтересованной стороной – собственно субъектами реализации политики – органами исполнительной власти и местного самоуправления.
Преодолеть обозначенную проблемную ситуацию призваны часто незаслуженно выпадающие из поля внимания исследователей — специальные независимые контрольно-счетные органы, функционирующие в отечественной системе государственного и муниципального управления по всей её вертикали во исполнение норм Конституции Российской Федерации и Федерального закона от 7 февраля 2011 года № 6-ФЗ «Об общих принципах организации и деятельности контрольно-счетных органов субъектов Российской Федерации и муниципальных образований»[1].
Именно формируемая такими специальными субъектами бюджетного и политического процесса аналитическая информация, по глубокому убеждению автора настоящей статьи, является не только предельно достоверной и точной, но и юридически значимой, что придает ей особый вес при разработке и принятии управленческих и политических решений. Иными словам, деятельность контрольно-счетных органов субъектов Российской Федерации традиционно и общепризнано вносит значительный вклад с точки зрения совершенствования системы государственного управления в регионах.
С целью иллюстрации практической действенности и значимости предложенного подхода к оценке деятельности органов исполнительной власти, автором настоящей статьи, в качестве примера, а также с учетом собственных научных интересов, предлагается рассмотреть особенности осуществления внешнего государственного финансового контроля на территории субъекта Российской Федерации на примере сферы социальной защиты населения региона – в Ямало-Ненецком автономном округе.
Ведущая роль в контроле за формированием и использованием финансовых ресурсов на территории региона принадлежит Счетной палате Ямало-Ненецкого автономного округа, как это следует из положений статьи 66 Устава Ямало-Ненецкого автономного округа[2]. Статус Счетной палаты определен положениями специального Закона Ямало-Ненецкого автономного округа от 21.12.2015 № 138-ЗАО «О Счетной палате Ямало-Ненецкого автономного округа»[3], согласно которым, Счетная палата Ямало-Ненецкого автономного округа является государственным органом Ямало-Ненецкого автономного округа и постоянно действующим органом внешнего государственного финансового контроля, созданным Законодательным Собранием Ямало-Ненецкого автономного округа.
Счетная палата Ямало-Ненецкого автономного округа обладает организационной и функциональной независимостью и осуществляет свою деятельность самостоятельно, однако подотчетна Законодательному Собранию Ямало-Ненецкого автономного округа. Кроме того, Счетная палата Ямало-Ненецкого автономного округа является членом Совета контрольно-счетных органов при Счетной палате Российской Федерации, входит в Отделение Совета контрольно-счетных органов при Счетной палате Российской Федерации в Уральском федеральном округе.
Контрольные полномочия Счетной палаты распространяются на исполнительные органы государственной власти, учреждения Ямало-Ненецкого автономного округа, Территориальный фонд обязательного медицинского образования Ямало-Ненецкого автономного округа, муниципальные органы, учреждения, а также иные организации, использующие региональное имущество, получающие субсидии, инвестиции, кредиты или гарантии за счет средств бюджета автономного округа.
Счетная палата Ямало-Ненецкого автономного округа является государственным институтом, деятельность которого ориентирована на создание необходимых условий для функционирования эффективной системы государственного управления, обеспечивающей достижение целей и задач стратегического развития ямало-ненецкого автономного округа[4].
Миссия Счетная палата Ямало-Ненецкого автономного округа состоит в том, чтобы стимулировать развитие бюджетного процесса в автономном округе посредством предоставления достоверной и полной информации о поступлении и расходовании средств окружного бюджета, об участниках бюджетного процесса в автономном округе, быть уважаемым органом внешнего государственного финансового контроля — профессиональным, независимым и эффективным4.
Стратегическая цель деятельности Счетной палаты Ямало-Ненецкого автономного округа состоит в том, чтобы содействовать устойчивому социально- экономическому развитию автономного округа, повышению уровня и качества жизни населения автономного округа4.
Счетная палата Ямало-Ненецкого автономного округа выполняет три укрупненные основные функции:
Во-первых, это контрольная, экспертно-аналитическая функция — осуществлять внешний государственный финансовый контроль с учетом региональных особенностей автономного округа;
Во-вторых, это информационная функция — осуществлять общественный контроль над распоряжением государственными ресурсами, обеспечивая прозрачность бюджетного процесса;
В-третьих, это консультативная функция — осуществлять консалтинг в целях развития внутреннего финансового аудита исполнительных органов государственной власти автономного округа, повышения ориентации исполнительных органов государственной власти автономного округа на общественные интересы.
Результаты деятельности Счетной палаты по реализации собственных полномочий, определенных законодательством Российской Федерации и Ямало-Ненецкого автономного округа, отражаются в специальных ежегодных Отчетах о проведении ею специальных контрольных и экспертно-аналитических мероприятий, подготовке на основе их результатов предложений по устранению выявленных нарушений, совершенствованию законодательства, бюджетного процесса и системы управления государственной собственностью.
В рамках подготовки настоящей статьи её автором был внимательно изучен Годовой отчет о деятельности Счетной палаты Ямало-Ненецкого автономного округа за 2018 год, а также иная информация об основных итогах контрольных мероприятий Счетной палаты Ямало-Ненецкого автономного округа за 2018 год по проверке использования средств бюджета автономного округа, выделенных на реализацию подпрограммы «Развитие мер социальной поддержки отдельных категорий граждан» государственной программы Ямало-Ненецкого автономного округа «Социальная поддержка граждан и охрана труда на 2014 — 2020 годы»[5], соответствующих муниципальных программ, опубликованная на официальном сайте рассматриваемого органа внешнего государственного финансового контроля региона[6].
Отчетных данных о деятельности Счетной палаты Ямало-Ненецкого автономного округа за 2019 год к моменту подготовки настоящей статьи на её официальном сайте не представлено.
Проанализированные отчетные данные содержат аналитическую информацию о деятельности Счетной палаты Ямало-Ненецкого автономного округа за 2018 год по реализации законодательно установленных полномочий, проведенных Счетной палатой Ямало-Ненецкого автономного округа контрольных и экспертно-аналитических мероприятиях, о выявленных при их проведении нарушениях, о внесенных Счетной палатой представлениях и предписаниях, а также о принятых решениях и мерах. Также в них приведены итоги тематических исследований Счетной палаты Ямало-Ненецкого автономного округа, проведенных для того, чтобы дать более глубокое понимание происходящих процессов в ключевых сферах экономики Ямало-Ненецкого автономного округа. По результатам осуществленных Счетной палатой контрольных и экспертно-аналитических мероприятий, ею, в отношении каждого из них, определены точки роста, выявлены наиболее проблемные вопросы, даны конкретные рекомендации по повышению эффективности осуществления государственной политики в анализируемых сферах деятельности. Кроме того, одной из значимых особенностей отчетных данных 2018 года стало проведение Счетной палатой Российской Федерации анализа деятельности Счетной палаты Ямало-Ненецкого автономного округа за 2015 -2017 годы. Впервые за 20 лет существования Счетной палаты Ямало-Ненецкого автономного округа была дана комплексная оценка контрольной, экспертно-аналитической и иной деятельности.
Анализ названных отчетных документов контрольно-счетного органа позволяет констатировать, что в 2018 году Счетной палатой Ямало-Ненецкого автономного округа была продолжена работа по проведению актуальных контрольных и экспертно-аналитических мероприятий в сфере социальной политики. Важнейшей целью государственной социальной политики, в рассматриваемый период, было повышение уровня и качества жизни граждан, нуждающихся в социальной поддержке государства.
Социальная поддержка населения в Ямало-Ненецком автономном округе осуществлялась и осуществляется через систему мер социальной поддержки и иных социальных выплат, направленных на повышения качества и уровня жизни населения автономного округа, решение проблем уязвимых слоев населения. В автономном округе реализуется комплекс мероприятий, обеспечивающих достижение целей и решение задач по выполнению государственных обязательств по социальной поддержке граждан, определен в подпрограмме «Развитие мер социальной поддержки отдельных категорий граждан» государственной программы автономного округа «Социальная поддержка граждан и охрана труда на 2014 — 2020 годы». Социальная поддержка детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, в автономном округе обеспечивается реализуемыми мерами по социальному обслуживанию, материальному обеспечению, организацией отдыха, оздоровления, а также дополнительными мерами социальной поддержки.
В целях обеспечения равных возможностей детей, нуждающихся в особой заботе, в рамках задач, направленных на защиты прав и интересов детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, Указом Президента Российской Федерации от 1 июня 2012 г. N 761 «О Национальной стратегии действий в интересах детей на 2012 — 2017 годы» были предусмотрены следующие меры:
- Разработка и внедрение программы поддержки детей- сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, раннего возраста;
- Совершенствование системы стимулирования граждан, желающих принять на воспитание детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, путем расширения перечня и улучшения качества услуг таким семьям;
- Совершенствование законодательства в области защиты прав детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей[7].
В 2018 году Счетной палатой автономного округа осуществлялся контроль расходов окружного бюджета на социальную политику путем проведения оценки правомерности и эффективности использования средств окружного бюджета, выделенных на реализацию мероприятий подпрограммы «Развитие мер социальной поддержки отдельных категорий граждан», а также путем проверки принятых мер по устранению выявленных нарушений и недостатков в сфере социальной поддержки населения в автономном округе в 2014 — 2017 годах.
С целью выявления полноты созданных органами государственной власти автономного округа необходимых правовых условий реализации мероприятий подпрограммы «Развитие мер социальной поддержки отдельных категорий граждан», экспертами Счетной палаты Ямало-Ненецкого автономного округа был проведен анализ действующих законов и иных нормативных правовых актов автономного округа, по результатам которого сделан вывод о том, что органами государственной власти автономного округа созданы все необходимые правовые условия для реализации мероприятий по выполнению государственных обязательств по социальной поддержке граждан[8].
По результатам проверки исполнения рекомендаций, изложенных в представлениях Счетной палаты автономного округа, направленных в департамент социальной защиты населения автономного округа и его подведомственным учреждениям за период 2014 — 2017 годы, отмечена высокая исполнительская дисциплина Департамента социальной защиты населения Ямало-Ненецкого автономного округа и его подведомственных учреждений[9].
Результаты контрольной деятельности Счетной палаты автономного округа за расходами окружного бюджета на финансовое обеспечение мер социальной поддержки и социального обслуживания детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, показали как положительную динамику реализуемых мер в данной сфере, так и отдельные недостатки.
Рисунок 1. Динамика реализации мер Ямало-Ненецкого автономного округа по социальной поддержке и социальному обслуживанию детей, оставшихся без попечения родителей, в 2015 – 2017 годах
В 2015-2017 годах реализуемые меры по социальной поддержке и социальному обслуживанию детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей в автономном округе, показывают следующие положительные изменения (рисунок 1):
Во-первых, увеличилась доля детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, находящихся на воспитании в семьях, в общей численности детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, за год на 1,5 % (за период 2013-2017 годы указанный показатель увеличился на 10,3%);
Во-вторых, увеличилось количество семей, принявших детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, на возмездную форму опеки (приемных семей) на 11,8% (за период 2013-2017 годы указанный показатель увеличился на 119,7%);
В-третьих, снизилась численность детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, воспитывающихся в учреждениях для детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, на 24,0 %[10].
При этом, согласно выводам Счетной палаты региона, реализация мер в сфере социальной поддержки в отношении детей, оставшихся без попечения родителей, характеризовалась наличием отдельных недостатков, наиболее важными их которых являются такие как:
Во-первых, несогласованность норм отдельных правовых актов автономного округа, регулирующих меры материального обеспечения в сфере социальной поддержки;
Во-вторых, отсутствие правовых норм, рейдирующих отдельные вопросы обеспечения дополнительными гарантиями по социальной поддержке.
Также осуществленный экспертами Счетной палаты Ямало-Ненецкого автономного округа анализ показателей эффективности реализации подпрограммы и методик их расчета позволил выявить и показать недостатки в методиках по расчету показателей подпрограммы «Развитие мер социальной поддержки отдельных категорий граждан» .
Особенно важным представляется вывод Счетной палаты о том, что общей в регионе тенденцией с 2015 года является рост расходов окружного бюджета на увеличение финансирования социальных программ. В качестве основных приоритетов расходов окружного бюджета выступают социальные обязательства перед населением автономного округа, обеспечение задач и функций автономного округа в сфере образования, здравоохранения и иные социально значимые расходы[11].
В этой части автор настоящей статьи считает возможным еще раз подчеркнуть принципиальную важность опоры уполномоченных лиц на исключительно достоверную и юридически значимую информацию при всестороннем анализе и выработке управленческих решений в той или иной сфере государственного и муниципального управления. Особенно важным представляется опора на верифицированную информацию именно при разработке и реализации процедур совершенствования приоритетов стратегического планирования и бюджетного обеспечения системы социальной защиты населения Ямало-Ненецкого автономного округа.
В заключение статьи автор считает возможным выдвинуть тезис о том, что в современных реалиях государственного управления деятельности органов исполнительной власти регионов в области совершенствования приоритетов стратегического планирования и бюджетного обеспечения системы социальной защиты населения субъекта Федерации не мыслима без полноценного участия в названных управленческих процессах контрольно-счетных органов. Ведь, как показал представленный выше опыт Ямало-Ненецкого автономного округа, совершенствование мер по реализации государственной политики в сфере защиты детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, на территории региона требует решения существующих проблем с учетом особых компетенций и особых полномочий, которые присущи и вверены лишь Счетной палате Ямало-Ненецкого автономного округа.
Более того, специальная квалификация экспертов Счетной палаты позволяет внимательно следить и учитывать динамично меняющиеся правовые условия реализации государственной, социальной политики, учитывать постоянно расширяющийся и усложняющийся спектр стоящих перед органами власти задач, учитывать перманентно меняющиеся требования, предъявляемые к участникам бюджетного процесса.
При этом приоритеты деятельности Счетной палаты Ямало-Ненецкого автономного округа и видение стоящих перед органом задач всегда отвечали масштабу и соответствовали тренду развития страны и региона.
За 20-летний период своей деятельности Счетная палата Ямало-Ненецкого автономного округа по праву стала государственным институтом, способствующим созданию прочного фундамента для эффективного государственного управления, влияющим на формирование бюджетной политики Ямало-Ненецкого автономного округа и осуществляющим независимый финансовый контроль за качеством управления и распоряжения общественными ресурсами в интересах населения Ямало-Ненецкого автономного округа.
Во многом именно благодаря профессионализму, преданности делу и напряженной работе сотрудников Счетной палаты Ямало-Ненецкого автономного округа, руководству региона успешно и на высоком качественном уровне удается в полной мере исполнять все, и даже самые амбициозные, социальные обязательства перед гражданами – жителями автономного округа.
Литература
Интернет-документы
- Об общих принципах организации и деятельности контрольно-счетных органов субъектов Российской Федерации и муниципальных образований: Федеральный закон от 7 февраля 2011 года № 6-ФЗ [электронный ресурс] // СПС КонсультантПлюс. URL: http://www.consultant.ru/ (дата обращения: 14.03.2020).
- Устав (Основной закон) Ямало-Ненецкого автономного округа: Закон Ямало-Ненецкого автономного округа от 28 декабря 1998 г. № 56-ЗАО [электронный ресурс] // СПС КонсультантПлюс. URL: http://www.consultant.ru/ (дата обращения: 14.03.2020).
- О Счетной палате Ямало-Ненецкого автономного округа: Закон Ямало-Ненецкого автономного округа от 21.12.2015 № 138-ЗАО [электронный ресурс] // СПС КонсультантПлюс. URL: http://www.consultant.ru/ (дата обращения: 14.03.2020).
- Об утверждении государственной программы Ямало-Ненецкого автономного округа «Социальная поддержка граждан и охрана труда на 2014 – 2020 годы»: Постановление Правительства Ямало-Ненецкого автономного округа от 25 декабря 2013 года № 1128-П [электронный ресурс] // СПС КонсультантПлюс. URL: http://www.consultant.ru/ (дата обращения: 14.03.2020).
- Официальный сайт Счетной палаты Ямало-Ненецкого автономного округа [электронный ресурс] URL: https://spyanao.ru (дата обращения: 14.03.2020).
- О Национальной стратегии действий в интересах детей на 2012 — 2017 годы: Указ Президента РФ от 1 июня 2012 г. № 761 [электронный ресурс] // СПС КонсультантПлюс. URL: http://www.consultant.ru/ (дата обращения: 14.03.2020).
- Годовой отчет о деятельности Счетной палаты Ямало-Ненецкого автономного округа за 2018 год [электронный ресурс] URL: https://spyanao.ru/pdfviewer.html?file=/sitedata/61/Report2018.pdf (дата обращения: 14.03.2020).
[1] Об общих принципах организации и деятельности контрольно-счетных органов субъектов Российской Федерации и муниципальных образований: Федеральный закон от 7 февраля 2011 года № 6-ФЗ [электронный ресурс] // СПС КонсультантПлюс. URL: http://www.consultant.ru/ (дата обращения: 14.03.2020).
[2] Устав (Основной закон) Ямало-Ненецкого автономного округа: Закон Ямало-Ненецкого автономного округа от 28 декабря 1998 г. № 56-ЗАО [электронный ресурс] // СПС КонсультантПлюс. URL: http://www.consultant.ru/ (дата обращения: 14.03.2020).
[3] О Счетной палате Ямало-Ненецкого автономного округа: Закон Ямало-Ненецкого автономного округа от 21.12.2015 № 138-ЗАО [электронный ресурс] // СПС КонсультантПлюс. URL: http://www.consultant.ru/ (дата обращения: 14.03.2020).
[4] Официальный сайт Счетной палаты Ямало-Ненецкого автономного округа [электронный ресурс] URL: https://spyanao.ru (дата обращения: 14.03.2020).
[5] Об утверждении государственной программы Ямало-Ненецкого автономного округа «Социальная поддержка граждан и охрана труда на 2014 – 2020 годы»: Постановление Правительства Ямало-Ненецкого автономного округа от 25 декабря 2013 года № 1128-П [электронный ресурс] // СПС КонсультантПлюс. URL: http://www.consultant.ru/ (дата обращения: 14.03.2020).
[6] Официальный сайт Счетной палаты Ямало-Ненецкого автономного округа [электронный ресурс] URL: https://spyanao.ru (дата обращения: 14.03.2020).
[7] О Национальной стратегии действий в интересах детей на 2012 — 2017 годы: Указ Президента РФ от 1 июня 2012 г. № 761 [электронный ресурс] // СПС КонсультантПлюс. URL: http://www.consultant.ru/ (дата обращения: 14.03.2020).
[8] Годовой отчет о деятельности Счетной палаты Ямало-Ненецкого автономного округа за 2018 год [электронный ресурс] URL: https://spyanao.ru/pdfviewer.html?file=/sitedata/61/Report2018.pdf (дата обращения: 14.03.2020).
[9] Годовой отчет о деятельности Счетной палаты Ямало-Ненецкого автономного округа за 2018 год [электронный ресурс] URL: https://spyanao.ru/pdfviewer.html?file=/sitedata/61/Report2018.pdf (дата обращения: 14.03.2020).
[10] Годовой отчет о деятельности Счетной палаты Ямало-Ненецкого автономного округа за 2018 год [электронный ресурс] URL: https://spyanao.ru/pdfviewer.html?file=/sitedata/61/Report2018.pdf (дата обращения: 14.03.2020).
[11] Годовой отчет о деятельности Счетной палаты Ямало-Ненецкого автономного округа за 2018 год [электронный ресурс] URL: https://spyanao.ru/pdfviewer.html?file=/sitedata/61/Report2018.pdf (дата обращения: 14.03.2020).
