Согласно ст. 14 — 16 Федеральный закон от 06.10.2003 N 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации[1]» (далее — Федерального закона № 131-ФЗ) к вопросам местного значения относится содержание мест захоронения (они же места погребения, или кладбища). Полномочия органов местного самоуправления по решению вопросов местного значения установлены ч. 1 ст. 17 Федерального закона № 131-ФЗ.
Возложение на органы местного самоуправления такого вопроса местного значения, как содержание мест захоронения, не означает, что данная деятельность должна осуществляться непосредственно органами местного самоуправления. Более того, согласно ОКПД 2: 96.03.11.300[2] (Услуги по содержанию и обслуживанию кладбищ) продукции по видам экономической деятельности. Соответственно, содержание мест захоронения представляет собой экономическую деятельность, является видом ритуальных услуг и осуществление данной деятельности непосредственно органами местного самоуправления противоречило бы Федеральный закон «О защите конкуренции» от 26.07.2006 N 135-ФЗ[3] (далее — Закону о защите конкуренции).
Возложение на органы местного самоуправления содержания мест захоронения не означает также, что эта деятельность должна непременно осуществляться именно муниципальными организациями. Согласно положениям ч. 1 ст. 17 Федерального закона N 131-ФЗ органы местного самоуправления самостоятельно выбирают правовые формы решения конкретных вопросов местного значения, в частности они вправе создавать муниципальные предприятия и учреждения, а также размещать муниципальный заказ.
В случае размещения муниципального заказа органы местного самоуправления могут выбрать наиболее выгодные (в т.ч. с точки зрения рационального использования и экономии средств местного бюджета) условия, предлагаемые претендентами на получение бюджетных ассигнований.
Что касается организационно-правовой формы специализированной службы по вопросам похоронного дела, то в последнее время судебная практика склоняется к следующей позиции: «Федеральный закон «О погребении и похоронном деле» не наделяет органы местного самоуправления правом присвоения статуса специализированной службы коммерческой организации, учрежденной физическими и юридическими лицами. <…> органы местного самоуправления вправе создавать только муниципальные учреждения и предприятия, присвоение статуса специализированной службы коммерческой организации не является созданием муниципального учреждения или предприятия» (решение Арбитражного суда Московской области от 16 ноября 2007 г. № А41-К2-14008/07), «органы местного самоуправления не наделены правом присвоения статуса специализированной службы по вопросам похоронного дела коммерческим организациям или индивидуальным предпринимателям и положения Федерального закона № 131-ФЗ не предоставляют органам местного самоуправления право делегировать сторонним организациям функции, которые отнесены законом к функциям, осуществляемым только организациями, создаваемыми органами местного самоуправления (оказание гарантированного перечня услуг по погребению на безвозмездной основе)» (Определение Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 5 июня 2014 г. № ВАС-6680/14 по делу № А12-4365/2012).
В то же время в современной судебной практике имеется и противоположная правовая позиция, согласно которой возможно создание специализированной службы не только путем создания муниципального предприятия или учреждения, но и путем проведения открытого конкурса с последующим заключением муниципального контракта на выполнение функций специализированной службы по вопросам похоронного дела. Более того, некоторые суды полагают, что именно эта процедура способна наилучшим образом обеспечить соблюдение требований Федерального закона от 26 июля 2006 г. № 135-ФЗ «О защите конкуренции» (далее — Федеральный закон от 26 июля 2006 г. № 135-ФЗ) в части оказания населению услуг по погребению в пределах гарантированного перечня (см., например, решение Арбитражного суда Волгоградской области от 28 ноября 2012 г. по делу № А12-18556/2011).
В Постановлении Четвертого арбитражного апелляционного суда от 3 февраля 2014 г. по делу № А10-3361/2013 суд исходил из того, что федеральным законодательством не определен порядок создания специализированных служб по вопросам похоронного дела, следовательно, органы местного самоуправления не ограничены в правовой регламентации соответствующих вопросов. Создание специализированной службы в форме бюджетного учреждения, в частности, влечет за собой ограничения в работе, накладываемые спецификой правового регулирования деятельности данного юридического лица, и приводит к нарушению п. 1 ст. 15 Федерального закона от 26 июля 2006 г. № 135-ФЗ, поскольку данный хозяйствующий субъект монополизирует конкретный вид деятельности — оказание услуг в сфере похоронного дела — на территории соответствующего муниципального образования. Образование специализированной службы по вопросам похоронного дела посредством проведения конкурса на право получения соответствующего статуса как раз и направлено на соблюдение требований законодательства о защите конкуренции, поскольку предоставляет всем хозяйствующим субъектам, независимо от их организационно-правовой формы, возможность на конкурсной основе оказывать населению услуги по погребению. Все услуги по погребению, в том числе оказываемые в пределах гарантированного перечня, обладают свойствами товара, а соответствующая деятельность специализированных служб всегда является экономической деятельностью и должна осуществляться на конкурентном рынке, следовательно, предпочтительнее определять хозяйствующий субъект, наделяемый правом оказывать ритуальные услуги за счет бюджета, именно на конкурсной основе.
Более того, в Определении Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 29 июня 2012 г. № ВАС-7864/12 по делу № А69-1740/2011 признано незаконным бездействие органа местного самоуправления по организации проведения конкурса по выбору специализированной службы по вопросам похоронного дела и наделение этим статусом муниципального учреждения.
В связи с этим судебные решения, согласно которым содержание мест захоронения должно осуществляться непременно муниципальными организациями или тем более непосредственно органами местного самоуправления, представляются необоснованными.
Вместе с тем недопустимо и противоположное толкование, согласно которому выполнение работ по содержанию муниципальных кладбищ должно осуществляться исключительно посредством размещения муниципального заказа. Процедура муниципального заказа установлена для случаев, когда осуществляется внешняя закупка товаров, работ, услуг для муниципальных нужд за счет средств местного бюджета.
В случае, если же для решения того или иного вопроса местного значения в соответствии с ГК РФ, Федеральным законом от 14.11.2002 № 161-ФЗ «О государственных и муниципальных унитарных предприятиях»[4] (далее — Федеральный закон № 161-ФЗ) создано муниципальное предприятие или учреждение, на которое возложено осуществление соответствующей деятельности по заданию собственника, то нет оснований для размещения муниципального заказа на эти товары, работы, услуги.
По смыслу Федерального закона № 8-ФЗ[5] земли кладбищ могут быть только муниципальными и, следовательно, не подлежат приватизации. Деятельность же в сфере погребения и похоронного дела, особенно в части предоставления гарантированных гражданам бесплатных услуг, безусловно, является социально значимой, и содержание в этих целях кладбищ в надлежащем состоянии должно быть также отнесено к решению социальных задач.
Литература
- Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» от 06.10.2003 г №131 — ФЗ [электронный ресурс] – Режим доступа: http: www.consultant.ru/document/cons_doc_LAW_4457 1/.
- «ОК 034-2014 (КПЕС 2008). Общероссийский классификатор продукции по видам экономической деятельности» (утв. Приказом Росстандарта от 31.01.2014 N 14-ст) (ред. от 07.10.2021) [электронный ресурс] – Режим доступа: http://www.consultant.ru/document/cons_doc_LAW_163703/5b727167e24a3dbd6b17f35570d9afd67adcf4d4/.
- . Федеральный закон «О защите конкуренции» от 26.07.2006 N 135-ФЗ [электронный ресурс] – Режим доступа: http://www.consultant.ru/document/cons_doc_LAW_61763/.
- Федеральный закон «О государственных и муниципальных унитарных предприятиях» от 14.11.2002 N 161-ФЗ [электронный ресурс] – Режим доступа: http://www.consultant.ru/document/cons_doc_LAW_39768/
- Федеральный закон «О погребении и похоронном деле» от 12.01.1996 г №8-ФЗ [электронный ресурс] – Режим доступа: http://www.consultant.ru/document/cons_doc_LAW_8919/
[1]Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» от 06.10.2003 г №131- ФЗ [электронный ресурс] – Режим доступа: http: www.consultant.ru/document/cons_doc_LAW_4457 1/.
[2]«ОК 034-2014 (КПЕС 2008). Общероссийский классификатор продукции по видам экономической деятельности» (утв. Приказом Росстандарта от 31.01.2014 N 14-ст) (ред. от 07.10.2021)[электронный ресурс] – Режим доступа:http://www.consultant.ru/document/cons_doc_LAW_163703/5b727167e24a3dbd6b17f35570d9afd67adcf4d4/.
[3]Федеральный закон «О защите конкуренции» от 26.07.2006 N 135-ФЗ[электронный ресурс] – Режим доступа:http://www.consultant.ru/document/cons_doc_LAW_61763/.
[4] Федеральный закон «О государственных и муниципальных унитарных предприятиях» от 14.11.2002 N 161-ФЗ[электронный ресурс] – Режим доступа:http://www.consultant.ru/document/cons_doc_LAW_39768/
[5]Федеральный закон «О погребении и похоронном деле» от 12.01.1996 г №8-ФЗ [электронный ресурс] – Режим доступа:http://www.consultant.ru/document/cons_doc_LAW_8919/
