Реальная жизнь часто ставит перед гражданами и юридическими лицами проблему: как противостоять незаконной деятельности властных органов, должностному произволу чиновников? Статья 45 Конституции Российской Федерации провозглашает, во-первых, гарантию государственной защиты прав и свобод человека и гражданина, составляющих высшую социальную ценность в демократическом государстве, а, во-вторых, право каждого защищать свои права и свободы всеми способами, не запрещенными законом. Эта конституционная норма лежит в основе процесса обжалования, составляет его главную цель. Но в результате удовлетворения обоснованных жалоб решается и другая задача: устраняются нарушения законности при исполнении служебных обязанностей должностными лицами органов, наделенных властными полномочиями; в этих организациях аккумулируется информация, анализ которой позволяет вырабатывать меры и средства для искоренения причин незаконной деятельности.
Существуют две основные формы обжалования незаконной деятельности государственных органов, органов местного самоуправления и их должностных лиц: внесудебная (административная) и судебная. Обе они представляют собой две неразрывно связанные и дополняющие друг друга составляющие единого демократического института обжалования. ¬ В этой связи, на наш взгляд, нельзя согласиться с мнением А. А. Головко, который связывает конституционное право граждан обжаловать действия должностных лиц, государственных и общественных органов лишь с внесудебной защитой . К тенденциям развития этого института в последнее десятилетие можно отнести:
1) расширение полномочий судов в этой сфере;
2) регламентация правового статуса гражданина, подающего жалобу.
Проблема административного обжалования незаконной деятельности не исчерпана. Более того, в условиях активного обновления законодательства значительный теоретический и практический интерес представляет анализ и дальнейшая разработка этого института.
На наш взгляд, должен быть установлен единый порядок обжалования незаконной властной деятельности. Это ничуть не подрывает принцип независимости органов местного самоуправления, так как в соответствии с п. п. 14 и 15 ст. 4 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» к полномочиям органов государственной власти отнесены регулирование и установление ответственности органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления за нарушение законов, а также осуществление прокурорского надзора за соблюдением законности в деятельности указанных органов и должностных лиц. Исходя из смысла административной формы обжалования, жалоба подается в вышестоящий орган, имеющий право его отмены. Возникает вопрос: к кому должна быть обращена жалоба на незаконную деятельность органов местного самоуправления и их должностных лиц в порядке подчиненности?
Статья 44 указанного Закона устанавливает правило, по которому только сам орган или должностное лицо, принявшие решение, имеют право на его отмену (кроме, конечно, судебного порядка признания недействительности решения). Очевидно, следует обратиться и к зарубежному опыту. Так, в Бельгии мэр города, избираемый из числа выбранных горожанами советников, утверждается королем и несет перед ним ответственность.
Можно привести и другие аргументы в пользу целесообразности разработки и принятия Федерального закона «Об обращениях граждан», регламентирующего административное обжалование незаконной деятельности государственных органов, органов местного самоуправления и их должностных лиц в вышестоящие в порядке подчиненности органы и рассмотрение последними предложений, заявлений и жалоб граждан. К административному обжалованию целесообразно обращаться тогда, когда рассматриваются простые, не требующие сложного и длительного разбирательства, дела. В этом законе следует предусмотреть норму, согласно которой разрешение жалобы считается законченным лишь после реализации принятого по ней решения.
Среди недостатков административной формы обжалования незаконной деятельности необходимо отметить следующее. Вышестоящий орган, которому направлена жалоба, обязан в установленные сроки принять меры к устранению нарушения законности и его имущественных последствий. Поскольку в жалобах речь идет, во-первых, о деятельности органов, наделенных властными полномочиями, а, во- вторых, об их незаконной деятельности, то необходим грамотный юридический анализ таких жалоб.
Между тем и среди должностных лиц высших организационных структур власти незначителен удельный вес юристов. А, например, в представительных органах местного само-управления только лишь чуть более половины состава имеет высшее (как правило, неюридическое) и незаконченное высшее образование . То есть государственным органам, органам местного самоуправления самим требуется квалифицированная правовая помощь. На фоне отсутствия необходимых юридических знаний при рассмотрении обоснованных жалоб и предложений граждан властные органы и их должностные лица проявляют бюрократизм и волокиту, а в конечном счете неуважение к праву вместо решения насущных проблем россиян.
Ю. Васильков и Т. Карякина пишут: «Власти как бы вовсе отменили свою важнейшую функцию — разбор прошений и анализ почты. Приема граждан и работы с их обращениями на низовых уровнях часто вообще не ведется в отдельных федеральных органах порою даже не регистрируют письма граждан. А что говорить о вдумчивой аналитической работе с ними!» Нередко это происходит в силу ведомственной незаинтересованности в объективном разрешении поставленной проблемы. Исследования, проведённые в 1996 г. учеными Российской академии государственной службы при Президенте РФ, свидетельствуют о следующем. Только 3% рядовых граждан считают, что государственные служащие защищают их интересы, в то время как 70% опрошенных уверены, что должностные лица защищают в первую очередь личные интересы либо интересы своего ведомства или руководства. Любопытно, что и половина самих государственных служащих федерального и регионального уровней, выступивших в качестве экспертов, также ответили, что защищают на деле интересы своего ведомства. В результате вопрос удовлетворения жалобы подчинен усмотрению того или иного органа (должностного лица), что ставит гражданина в неравное правовое положение с этим органом.
Это свидетельствует о неэффективности существующей административной формы обжалования, которая осуществляется в рамках «активной администрации», являющейся одновременно управляющей и «судящей». В связи с этим происходит неправомерное совмещение в лице одного органа (должностного лица) управленческих и фактически судебно-административных функций, он выступает и в качестве стороны, и судьи по собственному делу. По нашему мнению, недостаточно аргументирована точка зрения Б. Н. Юркова со ссылкой на позицию Я. А. Задира, Н. И. Матузова, Г. И. Петрова, А. В. Мицкевича, который высказывается «против неограниченного расширения компетенции судов по рассмотрению жалоб на действия административных органов, поскольку такое расширение компетенции судов может повлечь отстранение органов государственного управления от приема и рассмотрения жалоб на незаконные действия их должностных лиц и может привести к ослаблению их связей с населением, к снижению их ответственности задействия должностных лиц»
Судебная форма обжалования с ее принципами состязательности, гласности, беспристрастности и равноправия сторон, со строго регла¬ментированной законом процедурой рассмотрения дел, возможностью кассационного обжалования судебного решения, принятого по жалобе, является более демократичной, обеспечивает максимум гарантий для защиты прав заинтересованных лиц. И еще одно преимущество: доста¬точно высокая юридическая квалификация судей. Само существование такой формы обжалования требует от органов, наделенных властными полномочиями, и их должностных лиц более взвешенного, внимательного решения вопросов, затрагивающих субъективные права граждан.
Как отмечалось выше, право обжаловать в суд решения и действия (или бездействие) органов государственной власти, органов местного самоуправления и должностных лиц закреплено в п. 2 ст. 46 Конституции Российской Федерации. Это право каждого гражданина представляет собой трансформацию и конкретизацию внутренним законодательством ст. 2 Международного пакта о гражданских и политических правах 1966 г. и ст. 13 Европейской конвенции о защите прав человека и основных свобод 1950 г. Обращение к суду служит эффективной формой контроля за деятельностью властных органов и их должностных лиц в государстве, основанном на конституционном принципе разделения властей.
Российское законодательство учло положительный опыт, накопленный союзным законодательством в сфере судебной защиты прав граждан. Согласно Закону Российской Федерации от 27 апреля 1993 г. «Об обжаловании в суд действий и решений, нарушающих права и свободы граждан» судебному обжалованию подлежат коллегиальные и единоличные действия и решения государственных органов, органов местного самоуправления, должностных лиц, в результате которых были нарушены права и свободы гражданина, созданы препятствия осуществлению гражданином его прав и свобод, незаконно на гражданина возложена какая-либо обязанность или он незаконно привлечен к какой-либо ответственности. Три существенных дополнения в указанный акт внесены Федеральным законом от 15 ноября 1995 г.
Во-первых, предусмотрено право гражданина знакомиться с документами и материалами, затрагивающими его права и свободы, и обжаловать неправомерную информацию. Во-вторых, органы и лица, действия которых обжалуются, обязаны документально доказать законность своих действий, а гражданин должен доказать лишь факт нарушения его прав и свобод. В-третьих, закреплено право обжаловать и бездействие указанных субъектов. Тем самым устранен парадокс: право на возмещение вреда, причиненного бездействием государственных органов, органов местного самоуправления и их должностных лиц, было предусмотрено законом, а право на признание бездействия незаконным нет.
В Законе от 27 апреля 1993 г. используются понятия «действие» и «решение». Под решением надо понимать действие, выраженное в издании акта правомочным на это органом или должностным лицом. Решение считается состоявшимся после вступления в силу такого акта. Таким образом, решение — это вид действия. И то и другое понятия выражают активность субъекта, их совершающего. Представляется, что законодатель применяет обобщенный термин «действия и решения», чтобы акцентировать внимание на праве обжалования правовых актов.
Законодатель использует как термин «обжалование», так и термин «жалоба». В связи с этим следует определить, какое содержание надлежит вкладывать в эти понятия. Здесь уместно привести точку зрения М. В. Карасевой. Под обжалованием она понимает «обращение (в смысле активного действия) гражданина или коллектива граждан к компетентным органам в целях защиты (восстановления) лично его (их) нарушенных прав и законных интересов». Жалоба — это «изложенное в устной или письменной форме компетентным органам требование гражданина или коллектива граждан о защите (восстановлении) нарушенных прав и законных интересов». Таким образом, в первом понятии выделяется действие гражданина, а во втором — результат этого действия. Обжалование является процессуальным средством обращения к юриcдикционному органу, а жалоба — внешней, или процессуальной, формой такого обращения. Конституционным является право на обжалование: гражданин, считая что его права, свободы и законные интересы нарушены, имеет право активно действовать с целью их защиты.
Рассматриваемый закон предоставляет каждому гражданину право обжаловать действия (решения) государственных органов, органов местного самоуправления и их должностных лиц, нарушающие его права и свободы, непосредственно в суд либо к вышестоящему в порядке подчиненности органу или должностному лицу. Однако, судебный порядок рассмотрения жалоб отличается большими эффективностью и юридическими гарантиями для гражданина как полноправной стороны в споре. Так, если потерпевший предполагает получить возмещение за причиненный ему вред, целесообразно сразу обратиться в суд, который признает обжалуемое действие (решение) незаконным либо законным. Правомочия вышестоящего органа или должностного лица заключаются в оценке обжалуемых действий (решений) с точки зрения их правомерности и, если позволяет компетенция этих органов и лиц, отмене действий (решений). Установление факта незаконности действий (решений), в отличие от правомерности, — это прерогатива только суда.
Литература
- См.: Ремнев В. И. Право жалобы и административная юстиция в СССР // Советское государство и право. -1986. -N 6. -С. 25.
- См.: Иванов И. Права и обязанности не разделить // Российская газета. -1998. -13 февраля.
- См. , например: Салищева Н. Г. Механизм защиты прав в сфере исполнительной власти // Общая теория прав человека, 1996. — С. 303-304.
- См. .Бородин И. Л. Обжалование по делам об административных правонарушениях, подведомственным органам внутренних дел: Автореф. дис. … канд. юрид. наук. -М., 1993,- С. 19.
- См. : Экзамен на власть (интервью проректора Российской академии госслужбы при Президенте РФ Слепцова Н. С. ) // Российская газета. -1996. -12 июля.
- Российская газета. -1997. -12 февраля.
- См.: Комаровский В. С., Тимофеева Л. Н. Конфликты граждан с чиновниками: почему и зачем? // Государство и право. -1997. -Ы 10. -С. 7.
