В ГОСТ 26640-85 дано определение земли, как важнейшей части окружающей природной среды, характеризующаяся пространством, рельефом, климатом, почвенным покровом, растительностью, недрами, водами, являющаяся главным средством производства в сельском и лесном хозяйстве, а также пространственным базисом для размещения предприятий и организаций всех отраслей народного хозяйства.
Земля, в зависимости от целей, в которых ее используют, выполняет различные функции:
- Политическая функция – земля определяет ограниченные пределы государственного территориального суверенитета России.
- Функция ограниченного пространственного базиса того или иного субъекта права землепользования. В данном виде земельных отношений земля (земельный участок) служит местом расположения жилых зданий, производства, железной или автомобильной дороги, нефтепровода, космодромов, аэродромов и других сооружений.
- Социальная функция – земля, равно как и другие природные ресурсы (недра, вода, растительный и животный мир), выступает основой жизни и деятельности народов, проживающих на соответствующей территории. Земельный участок, принадлежащий на праве собственности, пожизненного наследуемого владения, постоянного (бессрочного) пользования, аренды, также призван обеспечить социальные нужды и запросы субъектов права землепользования.
- Экологическая функция – земля выступает неотъемлемым средством жизнеобеспечения различных живых организмов, необходимой основой и стимулятором роста растений, местом обитания человека и одновременно является составной частью единой глобальной экологической системы.
- Экономико-производственная функция – земля используется как ничем незаменимое средство производства, производительная сила в сельском хозяйстве, в лесном хозяйстве. В этих отношениях особая значимость придается уровню плодородия почв, постоянному повышению производительной силы земли со стороны землепользователей.
В соответствии со статьей 1 Земельного кодекса Российской Федерации земля, как природный ресурс является недвижимым имуществом. При этом все прочно связанные с земельными участками объекты следуют судьбе земельных участков.
В Российской Федерации ведение государственного кадастрового учета недвижимости осуществляется в соответствии с Федеральным законом от 13 июля 2015 года № 218-ФЗ «О государственной регистрации недвижимости», Положением о Федеральной службе государственной регистрации, кадастра и картографии, утвержденным постановлением Правительства РФ от 01.06.2009 № 457 и Приказом Минэкономразвития России от 29.03.2016 № 180 «Об утверждении Типового положения о территориальном органе Федеральной службы государственной регистрации, кадастра и картографии по субъекту (субъектам) Российской Федерации» субъектом официального статистического учета и осуществления формирования официальной статистической информации о наличии земель и распределении их по формам собственности, категориям, угодьям и пользователям является Федеральная служба государственной регистрации, кадастра и картографии и ее территориальные органы в субъектах Российской Федерации.
Кроме того, параллельно ведется государственный учет земель, отчетной документацией которого являются формы федерального государственного статистического наблюдения за земельными ресурсами, утвержденные постановлением Росстата от 07.12.2018 года № 726 «Об утверждении форм федерального статистического наблюдения с указаниями по их заполнению для организации Федеральной службой государственной регистрации, кадастра и картографии федерального статистического наблюдения за земельными ресурсами».
Официальный статистический учет и формирование официальной статистической информации о наличии земель и распределении их по формам собственности, категориям, угодьям и пользователям осуществляется в рамках Государственного экологического мониторинга (государственного мониторинга окружающей среды), утвержденного постановлением Правительства РФ от 09.08.2013 № 681 «О государственном экологическом мониторинге (государственном мониторинге окружающей среды) и государственном фонде данных государственного экологического мониторинга (государственного мониторинга окружающей среды)».
Государственный учет земель – это система мероприятий по всестороннему изучению природного, хозяйственного и правового положения земель путем проведения регистрации объектов и субъектов прав на земельные участки, достоверного учета количества и качества земель, кадастровой оценке земель для организации рационального их использования и установления реальной платности землепользования.
Государственный земельный учет делится на качественный и количественный учет земель.
При учете количества земель не только определяют общую площадь земельного фонда, категорий земель, территорий административных единиц, землепользований и землевладений, но и получают сведения о площадях мелиорируемых земель, видах и подвидах угодий. Важным является то, что учет земель ведется по фактическим размерам и состоянию земельных угодий на доброкачественных планово-картографических материалах и текущих данных, выявленных электронно-графическим способом и в соответствии с действующей классификацией земель.
Качественное состояние земель характеризуется категориями и классами земель, природными признаками: рельефом, степенью увлажнения и заболоченности, эродированностью и другими признаками.
Учет качества земель включает земельно-кадастровое районирование, классификацию земель, группировку почв, характеристику их качества по экологическим, технологическим и градостроительным свойствам.
В соответствии с данными государственной статистической отчетности, в последнее время качественный учет земель почти не проводится, а данное мероприятие является одним из основных мероприятий по получению достоверной информации о состоянии земель.
Качественные данные полученные в результате государственного учета земель являются основой для проведения землеустроительных работ, которое обеспечивает планирование и организацию рационального использования земель.
Между тем, в рамках мониторинга состояния земель осуществляются наблюдение за изменением количественных и качественных характеристик земель, в том числе с учетом данных результатов наблюдений за состоянием почв, их загрязнением, захламлением, деградацией, нарушением земель, оценка и прогнозирование изменений состояния земель, а одной из задач государственного мониторинга земель является своевременное выявление изменений состояния земель, оценка и прогнозирование этих изменений, выработка предложений о предотвращении негативного воздействия на земли, об устранении последствий такого воздействия. Результаты государственного мониторинга земель в соответствии с ст. 67 ЗК РФ должны систематизироваться и храниться в государственном фонде данных государственного экологического мониторинга (государственного мониторинга окружающей среды). При этом не определен итоговый документ государственного мониторинга земель.
В настоящее время в силу сложившейся практики сведения о земельном фонде территории формируются в его земельный баланс. Однако понятие земельного баланса территорий в нормативно-правовых актах не установлено, так же, как и не определены перечни форм, составляющих земельный баланс территорий, документов первичного статистического учета земельных ресурсов и административных сведений, которые должны предоставляться респондентами для отображения в официальной статистической информации о текущих изменениях. При этом считается, что совокупность заполненных форм отчета о наличии земель и распределении их по формам собственности, категориям, угодьям и пользователям представляет собой земельный баланс территории.
Кроме того, существуют проблемы с формами статистического наблюдения. Так, в форме статистического наблюдения Ф-22.2 учитываются исключительно сведения о площадях по видам угодий. При этом сведения о подвидах угодий в статистическом отчете не отображаются, что также не отвечает требованиям о достоверности статистических сведений.
Между тем в соответствии со сложившейся практикой составления земельного баланса он составляется на территорию административно-территориального объекта по всем видам и подвидам угодий. Более того, выписки из Единого государственного реестра недвижимости не содержат никакой информации о видах и подвидах земельных угодий. Так, на основании выписок из Единого государственного реестра недвижимости невозможно определить виды угодий, что неприемлемо при проведении мероприятий муниципального земельного контроля на землях сельскохозяйственного назначения и не соответствует целям государственного мониторинга земель и государственного земельного надзора.
Таким образом, в виду некорректности или усечённости форм официальной статистической информации из Единого государственного реестра недвижимости исключены сведения о подвидах сельскохозяйственных угодий, о качественных характеристиках земельных участков, имеющих принципиальное значение для земель сельскохозяйственного назначения, особо охраняемых природных территорий, лесного фонда и других категорий земель.
В связи с изложенным формирование грамотной и эффективной политики по учёту земельного фонда, позволяющей оценить количественные и качественные характеристики земель, является одним факторов стабильности экономики. Значение актуальной информации о земле как о природном объекте и природном ресурсе важно для принятия управленческих решений, прогнозирования развития территорий, в том числе негативных процессов в окружающей среде, доходов от использования земельных ресурсов.
С учётом изложенного в целях совершенствования государственного учета земель в Российской Федерации, организации систематического и комплексного учета земель в целом как природного ресурса и природного объекта, а также объекта недвижимости предлагается:
- Возобновить проведение качественного учета земель;
- Внести в правила ведения ЕГРН принцип баланса, в соответствии с которым учетные сведения ЕГРН о совокупности площадей актуальных учтенных земельных участков не могли бы превышать площадь муниципального образования, на территории которого они расположены, площадь категории земель, к которой отнесен земельный участок, и площадь видов угодий, к которым он отнесен в соответствии с качественными характеристиками;
- Определить порядок внесения изменений в официальную статистическую информацию о площадях территорий Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, административно-территориальных объектов и муниципальных образований;
- Закрепить порядок учета и использования сведений официальной статистической информации и ЕГРН при проведении государственного мониторинга земель, государственного земельного надзора и муниципального земельного контроля.
ЛИТЕРАТУРА
- Земельный кодекс Российской Федерации от 25.10.2001 № 136-ФЗ // Собрание законодательства Российской Федерации. 2001. № 44. Ст. 4147.
- Федеральный закон от 29.11.2007 № 282-ФЗ «Об официальном статистическом учете и системе государственной статистики в Российской Федерации» // Собрание законодательства Российской Федерации. 2007. № 49. Ст. 6043.
- Федеральный закон от 13.07.2015 № 218-ФЗ «О государственной регистрации недвижимости» // Собрание законодательства Российской Федерации. 2015. № 29 (часть I). Ст. 4344.
- Приказ Минэкономразвития России от 16.12.2015 № 943 «Об установлении порядка ведения Единого государственного реестра недвижимости, формы специальной регистрационной надписи на документе, выражающем содержание сделки, состава сведений, включаемых в специальную регистрационную надпись на документе, выражающем содержание сделки, и требований к ее заполнению, а также требований к формату специальной регистрационной надписи на документе, выражающем содержание сделки, в электронной форме, порядка изменения в Едином государственном реестре недвижимости сведений о местоположении границ земельного участка при исправлении реестровой ошибки» // Официальный интернет-портал правовой информации http://www.pravo.gov.ru, 30.03.2016. Доступ из СПС «Консультант-Плюс» (дата обращения 10.05.2020).
- Варламов А.А., Гальченко С.А., Земельный кадастр: В 6 т. Т.3. Государственная регистрация и учет земель. –М.: Колосс, 2006. -528 с.
- Пахомова Н.Н. Земельный баланс и Единый государственный реестр недвижимости: особенности учёта земель // Имущественные отношения в Российской Федерации. 2020. С. 95-106.
