Противодействие коррупции является одной из приоритетных задач государственной политики и важнейшим направлением деятельности органов прокуратуры Российской Федерации, которые помимо надзора за исполнением законов в этой сфере непосредственно реализуют нормы антикоррупционного законодательства. Одним из важнейших направлений работы органов прокуратуры в сфере противодействия коррупции является надзор за исполнением законов о противодействии коррупции, как органами государственной власти, местного самоуправления, так и иными организациями и учреждениями, в том числе коммерческими.
Основными национальными антикоррупционными законами, надзор за исполнением которых осуществляют прокуроры, являются: федеральные законы от 25 декабря 2008 г. № 273-ФЗ «О противодействии коррупции» [4], от 03 декабря 2012 г. № 230-ФЗ «О контроле за соответствием расходов лиц, замещающих государственные должности, и иных лиц их доходам» [3], от 07 мая 2013 г. № 79-ФЗ «О запрете отдельным категориям лиц открывать и иметь счета (вклады), хранить наличные денежные средства и ценности в иностранных банках, расположенных за пределами территории Российской Федерации, владеть и (или) пользоваться иностранными финансовыми инструментами» [2] и др. Важнейшей частью антикоррупционного законодательства являются указы Президента РФ и постановления Правительства РФ, принятые в развитие вышеуказанных законов. Заметим, что в целях организации исполнения Федерального закона от 25 декабря 2008 г. № 273-ФЗ «О противодействии коррупции» и реализации Национальной стратегии противодействия коррупции ежегодно стали приниматься Национальные планы противодействия коррупции [5].
Обеспечение действенного прокурорского надзора за исполнением законов о противодействии коррупции, в том числе вне уголовно-правовой сферы, осуществляется посредством:
– мониторинга и анализа исполнения законодательства о противодействии коррупции и выработки предложений по его совершенствованию;
– выявления коррупционных проявлений в деятельности различных государственных органов и органов местного самоуправления и проведения по ним соответствующих проверок;
– участия в международном сотрудничестве с антикоррупционными структурами других стран и международными организациями.
В сфере противодействия коррупции функция надзора за исполнением законов реализуется во взаимодействии с другими функциями. К таким функциям можно отнести:
– возбуждение дел об административных правонарушениях и проведение административного расследования, в том числе в отношении юридических лиц, по фактам коррупционных правонарушений;
– участие в рассмотрении дел судами, пересмотр (обжалование) судебных актов;
– оценку нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, иных государственных органов и организаций, органов местного самоуправления, их должностных лиц на коррупциогенность (антикоррупционная экспертиза), а также участие в правотворчестве.
Важнейшей задачей надзорной деятельности должны быть своевременное предупреждение коррупционных правонарушений, выявление и устранение их причин и условий, минимизация и ликвидация последствий коррупционных правонарушений.
Надзор за исполнением законов о противодействии коррупции вне уголовно-правовой сферы осуществляется по основным направлениям:
– надзор за исполнением федеральными государственными органами требований законодательства Российской Федерации о противодействии коррупции, в том числе об организации работы по противодействию коррупции в организациях, созданных для выполнения задач, поставленных перед этими федеральными государственными органами;
– проверки соблюдения лицами, замещавшими должности государственной или муниципальной службы (в том числе получившими отрицательное решение комиссий по соблюдению требований к служебному поведению государственных или муниципальных служащих и урегулированию конфликта интересов), ограничений при заключении ими после увольнения с государственной или муниципальной службы трудовых и гражданско-правовых договоров;
– надзор за исполнением органами субъектов Российской Федерации по профилактике коррупционных и иных правонарушений требований законодательства Российской Федерации о противодействии коррупции;
– проверки соблюдения лицами, замещающими должности категории «руководители» в федеральных государственных органах, органах государственной власти субъектов Российской Федерации и муниципальных органах, требований законодательства о предотвращении и урегулировании конфликта интересов, а также о контроле за соответствием расходов их доходам;
– надзор за исполнением требований законодательства Российской Федерации о противодействии коррупции при распоряжении земельными участками, находящимися в государственной или муниципальной собственности, при осуществлении закупок лекарственных средств и медицинской техники для обеспечения государственных нужд и организации оказания медицинской помощи гражданам и др.
В научной литературе ученые постоянно указывают на необходимость регламентации вопросов, связанных с координирующей функцией прокуратуры не в подзаконном акте – известном Положении, утвержденном Указом Президента РФ, а в федеральном законе, что, действительно, в полной мере соответствовало бы ч. 1 ст. 129 Конституции РФ, согласно которой, полномочия, организация и порядок деятельности прокуратуры Российской Федерации устанавливаются федеральным законом [1].
По этой проблеме рассматриваются два возможных варианта ее решения: либо принятие отдельного закона о координационной деятельности прокуратуры в сфере борьбы с преступностью, либо дополнение Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации» соответствующей главой [12]. Считаем правильным поддержать мнение тех ученых, которые выступают с предложением о необходимости принятия отдельного федерального закона [7].
В ходе проведения прокурорских проверок исполнения организациями требований ст. 13.3 Федерального закона от 25 декабря 2008 г. № 273-ФЗ «О противодействии коррупции» в обязательном порядке изучается состояние работы в организациях по разработке и внедрению мер, направленных на предупреждение коррупции, в первую очередь мер, прямо обозначенных в законе: определение подразделений или должностных лиц, ответственных за профилактику коррупционных и иных правонарушений; сотрудничество организации с правоохранительными органами; разработка и внедрение в практику стандартов и процедур, направленных на обеспечение добросовестной работы организации; принятие кодекса этики и служебного поведения работников организации; предотвращение и урегулирование конфликта интересов; недопущение составления неофициальной отчетности и использования поддельных документов.
Однако данный перечень не является исчерпывающим. В зависимости от организационно-правовых форм организаций в них могут, а иногда и должны (во исполнение требований соответствующих нормативных правовых актов) применяться и иные меры по предупреждению коррупции. Так, работа по сбору сведений о доходах и расходах определенных категорий работников в обязательном порядке должна быть организована в государственных корпорациях (ст. 8, 8.1 Федерального закона от 25 декабря 2008 г. № 273ФЗ «О противодействии коррупции»), но может не вестись в других коммерческих организациях.
Важным направлением противодействия коррупционным проявлениям в организациях является также обеспечение прозрачности проведения закупочных процедур, позволяющее минимизировать коррупционные риски с учетом всех бизнес-процессов, а равно осуществление мониторинга внедренных процедур по предотвращению коррупции и контролю за их соблюдением [8].
В целях реализации Федерального закона от 05.04.2013 г. № 44-ФЗ «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд» и во исполнение межведомственного плана мероприятий по предупреждению и пресечению «откатов», выявлению и осуществлению коррупционных проявлений при осуществлении закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд сформирован реестр юридических лиц, привлеченных с 2014 года к административной ответственности по ст.19.28 КоАП РФ, и обеспечено его ведение на основании информации, поступающей из прокуратур субъектов Российской Федерации [6].
Как справедливо отмечается специалистами, руководство организаций должно демонстрировать свою приверженность культуре честности, этическим стандартам и ценностям организации в процессе осуществления деятельности, принятия управленческих решений и оценки/вознаграждения работников. Необходимо внедрять внутреннюю политику и культуру недопустимости нарушения (обхода) требований внутреннего контроля [15].
Наряду с вопросами исполнения требований антикоррупционного законодательства в ходе проверки прокуроры уделяют внимание и выявлению фактов нарушений основных прав служащих и работников проверяемой организации. Чаще всего они выражаются в отказе (или невозможности по иным причинам) ознакомления служащего с материалами своего личного дела, а также не ознакомлении с должностным регламентом (инструкцией) и иными документами, определяющими обязанности и права служащего. Возможны более серьезные нарушения прав, например на отдых, оплату труда, на доступ в государственные органы, органы местного самоуправления, на должностной рост на конкурсной основе, на профессиональную подготовку и повышение квалификации и т.д. [14].
В целях выявления нарушений законодательства о противодействии коррупции органы прокуратуры используют разнообразные источники и предоставленные им законом полномочия. Наибольшая часть нарушений выявляется в результате плановых проверок исполнения законов. Сравнительно редко нарушения выявляются по обращениям граждан, при расследовании уголовных дел, по сообщениям СМИ. В остальных случаях источниками информации о нарушении законов могут быть материалы ОРД, сообщения и другие обращения должностных лиц [10].
Осуществляемые на этом направлении надзора проверки производятся по общим правилам и рекомендациям с некоторыми особенностями, обусловленными спецификой их объектов, содержанием нормативных материалов и характером нарушений законов.
Проверки могут быть сугубо целевыми (предметными), когда проверяется, например, исполнение норм законов, устанавливающих только ограничения и запреты, связанные с противодействием коррупции. В других случаях проверки осуществляются как комплексные, при которых проверяется исполнение законов, регулирующих все или основные аспекты организации и функционирования поднадзорного объекта. В необходимых случаях производятся совместные проверки с участием других правоохранительных и контролирующих органов.
В других случаях проверки увязываются с приоритетами в деятельности прокуратуры, в том числе проводятся по планам и заданиям вышестоящих органов прокуратуры. Им обычно предшествует анализ статистических данных, обобщение материалов текущих проверок, иных сведений о состоянии законности на объектах проверки.
В целях выявления нарушений антикоррупционного законодательства используется весь спектр полномочий, предоставленных законом прокурору. Наиболее часто используются полномочия по беспрепятственному вхождению на территорию и в помещения поднадзорных органов (учреждений), доступу к документам и материалам, их истребованию, вызову должностных лиц и граждан для дачи объяснений по поводу нарушений закона.
Круг документов, с которыми знакомятся прокурорские работники, проверяя исполнение законов о государственной и муниципальной службе, противодействии коррупции, довольно широк. Это приказы о назначении на должность, о служебных перемещениях и об освобождении от должности, о наложении дисциплинарных взысканий и поощрениях, личные дела служащих, должностные регламенты и другие источники документально зафиксированной информации.
Объяснения по поводу нарушения закона отбираются как у нарушителей закона, так и у других лиц.
Выявив нарушения законодательства о противодействии коррупции, прокурор добивается их устранения, для чего использует предоставленные ему законом полномочия, реализуемые в актах прокурорского реагирования.
Прокурорами субъектов Российской Федерации и приравненными к ним прокурорами специализированных прокуратур регулярно проводятся проверки в организациях, осуществляющих деятельность в сферах, подверженных наибольшим коррупционным рискам. Результаты проверок свидетельствуют о распространенных фактах непринятия организациями мер по предупреждению коррупции, что выражалось в отсутствии ответственных лиц за данное направление деятельности, непринятии мер к внедрению антикоррупционных стандартов и процедур, не проведении работы, направленной на профилактику коррупционных проявлений.
Большинство прокуроров, как правило, применяют комплексный подход к организации надзорных мероприятий, т.е. не ограничиваются лишь проверкой исполнения требований ст. 13.3 Федерального закона от 25 декабря 2008 г. № 273-ФЗ «О противодействии коррупции», но также проверяют и исполнение других норм антикоррупционного законодательства.
Рост показателей работы органов прокуратуры отмечается по принесенным протестам, отмененным и измененным правовым актам, внесенным представлениям, по количеству лиц, привлеченных к дисциплинарной ответственности в результате прокурорского вмешательства и к административной ответственности по постановлению прокурора, направленным материалам в следственные органы.
Так, на выявленные нарушения федерального законодательства о противодействии коррупции прокурорами в 2019 году было внесено на 2% больше представлений об устранении нарушений закона, чем в 2018 году (63 232 против 61 988). При этом по результатам рассмотрения требований прокурора к дисциплинарной ответственности привлечено на 6 % больше должностных лиц, чем за 2018 год (72 208 против 68 148).
В 2019 году в сравнении с 2018 годом на 2,1% уменьшилось количество исков (заявлений), направленных прокурорами в арбитражные суды и суды общей юрисдикции (4 592 против 4 690), на 17 % меньше предостережений о недопустимости нарушения закона (3 733 против 4 496 в 2018 году).
Так, по официальным данным Генеральной прокуратуры РФ в 2017 году органами прокуратуры было выявлено 245 635 нарушений законодательства о противодействии коррупции, в 2018 году – 231 115, в 2019 году – 234 760 [13].
Типичными нарушениями, выявляемыми прокурорами в ходе проведения проверок исполнения организациями требований ст. 13.3 Федерального закона от 25 декабря 2008 г. № 273-ФЗ «О противодействии коррупции», являются: отсутствие подразделения (должностного лица), ответственного за профилактику коррупционных правонарушений; не проведение мероприятий по оценке коррупционных рисков; отсутствие обучения по вопросам профилактики коррупции; формальное исполнение антикоррупционного законодательства, когда в организации издаются соответствующие акты, но реально работа не ведется; непринятие мер по урегулированию конфликта интересов. Кроме того, остаются нерешенными некоторые организационные и методологические вопросы, связанные с деятельностью организаций по внутрикорпоративной профилактике коррупции [9], что также сказывается на результативности прокурорского надзора в данной сфере.
Большинство выявляемых прокурорами нарушений законов связано с неисполнением государственными и муниципальными служащими, работниками госкорпораций антикоррупционных обязанностей, запретов и ограничений, во многих случаях приводящих к распространению практики протекционизма в государственных и муниципальных органах в отношении коммерческих организаций.
Несоблюдение государственными и муниципальными служащими установленных законодательством запретов на занятие предпринимательской деятельностью, участие в органах управления коммерческих организаций, нарушение ограничения на осуществление совместной службы с близкими родственниками также относятся к числу распространенных нарушений, выявляемых в ходе надзорной деятельности органов прокуратуры. Как правило, эти нарушения находятся во взаимосвязи с неурегулированным конфликтом интересов, а также с сокрытием сведений при представлении справок о доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера.
Эффективным средством профилактики коррупции является антикоррупционная экспертиза. Эта деятельность рассматривается законодателем как элемент реализации функции участия в правотворчестве. Несовершенство правовой базы приводит к распространению коррупции, порождая коррупционное поведение и способствуя злоупотреблению властными полномочиями. По этой причине основные усилия прокуроров концентрируются на проектах нормативных правовых актов, что позволяет выявлять и исключать коррупциогенные факторы еще до начала применения норм, содержащих их.
Активно реализуется функция административного преследования за совершение коррупционных правонарушений.
Учитывая непрерывное развитие и совершенствование антикоррупционного законодательства, выявление новых проблем правоприменения в процессе реализации антикоррупционных мер, научное обеспечение действенного прокурорского надзора остается актуальным, несмотря на наличие значительного количества посвященных данной теме прикладных исследований [11].
Литература
- Конституция Российской Федерации: принята всенародным голосованием 12.12.1993 г. (ред. от 01.07.2020) // Собр. законодательства Рос. Федерации. – 2014. — № 31. — Ст. 4398.
- О запрете отдельным категориям лиц открывать и иметь счета (вклады), хранить наличные денежные средства и ценности в иностранных банках, расположенных за пределами территории Российской Федерации, владеть и (или) пользоваться иностранными финансовыми инструментами: Федер. закон от 07.05.2013 г. № 79-ФЗ (ред. от 31.07.2020) // Собр. законодательства Рос. Федерации. – 2013. – № 19. – Ст. 2306.
- О контроле за соответствием расходов лиц, замещающих государственные должности, и иных лиц их доходам: Федер. закон от 03.12.2012 г. № 230-ФЗ (ред. от 31.07.2020) // Собр. законодательства Рос. Федерации. – 2012. – № 50 (часть 4). – Ст. 6953.
- О противодействии коррупции: Федер. закон от 25.12.2008 г. № 273-ФЗ (ред. от 24.04.2020) // Собр. законодательства Рос. Федерации. – 2008. – № 52 (ч. 1). – Ст. 6228.
- О Национальном плане противодействия коррупции на 2018 – 2020 годы: Указ Президента РФ от 29.06.2018 г. № 378 // Собр. законодательства Рос. Федерации. – 2018. – № 27. – Ст. 4038.
- Об изменениях в законодательстве о противодействии коррупции: Информационное письмо Генеральной прокуратуры Российской Федерации № 86-13-2017/Ип2300-17 от 15.03.2017 г. // https://genproc.gov.ru/anticor/met/inf/.
- Бабаев С.Н. Некоторые аспекты осуществления прокурорами координационной деятельности правоохранительных органов по борьбе с коррупцией // Вестник Воронежского государственного университета. Серия: Право. – 2017. – № 3 (30). – С. 295-301.
- Жбанков С.Н. Осуществление антикоррупционной работы в организациях, созданных для выполнения задач, поставленных перед федеральными государственными органами // Профилактика коррупционных правонарушений: сб. материалов семинара-совещания с руководителями кадровых подразделений федеральных органов исполнительной власти, организаций, созданных для выполнения поставленных перед ними и Правительством РФ задач, а также органов исполнительной власти ряда субъектов РФ. – М.: Генпрокуратура РФ, Академия Генпрокуратуры РФ, 2017. – С. 114-118.
- Илий С.К. Предупреждение коррупции в организациях и учреждениях органами прокуратуры // Вестник Всероссийского институте повышения квалификации сотрудников Министерства внутренних дел Российской Федерации. – 2018. – № 2 (46). – С. 90-95.
- Илий С.К. Прокурорский надзор за исполнением законов о государственной и муниципальной службе, противодействии коррупции // Вестник ВИПК МВД России. – 2016. – № 2 (38). – С. 33-43.
- Ильяков А.Д. Прокурорский надзор за исполнением законов о противодействии коррупции вне уголовно-правовой сферы // Вестник Университета прокуратуры Российской Федерации. – 2019. – № 6. – С. 50-56.
- Кобзарев Ф.М. Координация прокуратурой деятельности правоохранительных органов по борьбе с преступностью // Актуальные проблемы прокурорской деятельности. Курс лекций. – М., 2017. – 252 с.
- Основные статистические данные о деятельности органов прокуратуры // Официальный сайт Генеральной прокуратуры РФ [Электронный ресурс]. URL: https://genproc.gov.ru/upload/iblock/5fb/0112 (дата обращения: 07.10.2020).
- Практика прокурорского надзора за исполнением законодательства о противодействии коррупции: сб. материалов науч.-практ. семинара / Под ред. А.Ш. Юсуфова. – М., 2015. – 300 с.
- Светличный А.В. Комплаенс. Меры по предупреждению коррупции в организации // Юрист. – 2017. – № 18. – С. 34-39.
