К ВОПРОСУ О НАДЛЕЖАЩЕМ ОТВЕТЧИКЕ В ДЕЛАХ О ВОЗМЕЩЕНИИ ВРЕДА, ВСЛЕДСТВИЕ НЕЗАКОННЫХ ДЕЯНИЙ ОРГАНОВ ГОСУДАРСТВЕННОЙ ВЛАСТИ

ON THE ISSUE OF A CORRECT RESPONDENT IN CASES OF COMPENSATION FOR DAMAGE RESULTING FROM UNLOWFUL ACTIONS OF PUBLIC AUTHORITIES

Деликтная гражданско-правовая ответственность государства – это имущественная ответственность публично-правового образования (Российской Федерации, ее субъектов, муниципальных образований) за счет казны соответствующего уровня в установленном законом порядке в связи с причинением деликтного вреда физическим и юридическим лицам государственными и муниципальными органами, их должностными лицами при осуществлении последними властных полномочий от имени государства в процессе исполнения служебных обязанностей [1, с. 86].

Деликтная ответственность государства является объектом исследования как отечественных, так и зарубежных авторов. Правовой институт деликтной ответственности публично-правовых образований является межотраслевым, регулируется нормами гражданского, уголовно-процессуального и бюджетного законодательства.

Деликтное обязательство является относительным гражданским правоотношением, поскольку складывается между конкретными лицами вследствие причинения вреда, поэтому на стороне как управомоченного лица (кредитора), так и обязанного лица (должника) могут выступать субъекты гражданского права, включая публично-правовые образования [2, с. 74].

Сложность деликтных обязательств при причинении вреда органами публичной власти обусловлен, в том числе, несовпадением причинителя вреда и субъекта ответственности. В соответствии с гражданским законодательством Российской Федерации публично-правовые образования выступают как непосредственные субъекты внедоговорной ответственности. С юридической точки зрения участниками этих правоотношений выступают не государственные органы, а публично-правовые образования, от имени которых эти органы действуют.

Существует ряд категорий дел о возмещении вреда государством вследствие незаконных деяний органов государственной власти, рассматриваемых судами. Так, например, в порядке гражданского судопроизводства рассматриваются дела о возмещении вреда, причиненного вследствие незаконных действий (бездействия) судебных приставов, органов внутренних дел, возмещение морального и материального вреда вследствие прекращения дела об административном правонарушении, возмещение вреда вследствие ненадлежащих условий содержания под стражей в изоляторах временного содержания либо в следственных изоляторах, возмещение морального вреда реабилитированному вследствие прекращения уголовного дела по реабилитирующим основаниям и другие. В уголовно-процессуальном порядке рассматриваются дела о возмещении имущественного вреда реабилитированному.

Некоторые авторы полагают, что возмещение вреда, причиненного гражданину или юридическому лицу в сфере государственно-властной деятельности, должно происходить исключительно в гражданско-правовом порядке [2, с. 76].

Во главу угла настоящего исследования поставлен вопрос о представителе государства в делах о возмещении вреда, вследствие незаконных деяний органов публичной власти.

На практике у истцов, а также подчас и у судебных органов, возникают сложности при определении надлежащего ответчика, а также лица, которое вправе выступать в качестве его представителя.

В любом случае, надлежащим ответчиком является публично-правовое образование, а не его органы либо должностные лица, что отмечается и в научной литературе [3, с. 40; 4, с. 187-188]. Решение поставленного вопроса основывается на общих положениях о порядке участия публичных образований в отношениях, регулируемых гражданским законодательством.

Согласно ч. 1 ст. 124 ГК РФ Российская Федерация на равных началах с иными участниками этих отношений - гражданами и юридическими лицами выступает в отношениях, регулируемых гражданским законодательством [5].

В ст. 1071 ГК РФ констатируется, что в случаях, когда в соответствии с Гражданским кодексом РФ или другими законами причиненный вред подлежит возмещению за счет казны Российской Федерации, казны субъекта Российской Федерации или казны муниципального образования, от имени казны выступают соответствующие финансовые органы, если в соответствии с п. 3 ст. 125 ГК РФ эта обязанность не возложена на другой орган, юридическое лицо или гражданина [5].

Согласно п. 3 ст. 125 ГК РФ в случаях и в порядке, предусмотренных федеральными законами, указами Президента Российской Федерации и постановлениями Правительства Российской Федерации, нормативными актами субъектов Российской Федерации и муниципальных образований, по их специальному поручению от их имени могут выступать государственные органы, органы местного самоуправления, а также юридические лица и граждане [5].

Так, федеральным законом, а именно Бюджетным кодексом РФ, предусмотрен такой порядок. В соответствии с пп. 1 п. 3 ст. 158 БК РФ от имени Российской Федерации в качестве представителя ответчика по искам к Российской Федерации о возмещении вреда, причиненного физическому или юридическому лицу в результате незаконных действий (бездействия) государственных органов или должностных лиц этих органов, в том числе в результате издания актов органов государственной власти, не соответствующих закону или иному правовому акту в суде выступает главный распорядитель средств федерального бюджета по ведомственной принадлежности [6]. Понятие главного распорядителя бюджетных средств закреплено в ст. 6 БК РФ.

Из п. 13 Постановления Пленума Верховного Суда РФ от 29.11.2011 № 17 «О практике применения судами норм главы 18 Уголовно-процессуального кодекса Российской Федерации, регламентирующих реабилитацию в уголовном судопроизводстве» следует, что с учетом положений ст. 133 УПК РФ и ст. 1070 ГК РФ вред, причиненный гражданину в результате незаконного или необоснованного уголовного преследования, возмещается государством за счет казны Российской Федерации [7].

Согласно п. 14 Постановления Пленума Верховного Суда РФ от 29.11.2011 № 17 к участию в делах в порядке уголовного судопроизводства по требованиям реабилитированных о возмещении имущественного вреда от имени казны Российской Федерации привлекается Министерство финансов Российской Федерации, интересы которого в судах представляют по доверенности (с правом передоверия) управления Федерального казначейства по субъектам Российской Федерации [7].

Таким образом, согласно Постановлению Пленума Верховного Суда РФ от 29.11.2011 № 17 от имени Российской Федерации выступает Министерство финансов Российской Федерации. Однако в п. 14 названного Постановления речь идет только о делах о возмещении имущественного вреда в порядке реабилитации, а не о возмещении морального вреда реабилитированным, не о иных категориях дел.

Представляется, что с точки зрения юридической техники, как в ст. 1071 ГК РФ, так и в Постановлении Пленума Верховного Суда РФ от 29.11.2011 № 17, неверно придавать понятию «казна» признаки субъекта. Казна публичного образования является объектом гражданского права. Именно из казны соответствующего публичного образования производится возмещение присужденной суммы вреда, причиненного властными деяниями. Использование понятия «казна» в качестве субъекта гражданско-правовых отношений является недопустимым.

В 2015 году Верховным Судом РФ был принят ряд постановлений, актов толкования норм Бюджетного и Гражданского кодексов РФ, регулирующих правовой институт деликтной ответственности публично-правовых образований.

Так, в п. 15 Постановления Пленума Верховного Суда РФ от 23.06.2015 № 25 «О применении судами некоторых положений раздела I части первой Гражданского кодекса Российской Федерации» указано, что ответчиком по данной категории дел является публично-правовое образование. Такое требование подлежит рассмотрению в порядке искового производства. Само по себе предъявление иска непосредственно к допустившему нарушение государственному органу или только к финансовому органу не может служить основанием к отказу в удовлетворении такого иска. В этом случае суд привлекает в качестве ответчика по делу соответствующее публично-правовое образование и одновременно определяет, какие органы будут представлять его интересы в процессе [8].

Относительно ответственности за вред, причиненный незаконными деяниями судебных приставов-исполнителей Верховный Суд РФ в п. 81 Постановления Пленума Верховного Суда РФ от 17.11.2015 № 50 «О применении судами законодательства при рассмотрении некоторых вопросов, возникающих в ходе исполнительного производства» разъяснил, что иск о возмещении вреда, причиненного незаконными постановлением, действиями (бездействием) судебного пристава-исполнителя, предъявляется к Российской Федерации, от имени которой в суде выступает главный распорядитель бюджетных средств – ФССП России (п. 3 ст. 125, ст. 1071 ГК РФ, пп. 1 п. 3 ст. 158 БК РФ) [9].

Аналогично с указанным выше Постановлением Пленума Верховного Суда РФ от 23.06.2015 № 25, в п. 81 Постановления Пленума Верховного Суда РФ от 17.11.2015 № 50 указано, что неправильное определение истцом ответчика либо государственного органа, выступающего от имени Российской Федерации, не может повлечь за собой отказ в принятии искового заявления, его возвращение, оставление без движения либо отказ в иске только по этому основанию. Суд на стадии подготовки дела к судебному разбирательству в судебном акте указывает ответчиком Российскую Федерацию, привлекает к участию в деле надлежащий государственный орган - ФССП России, наделенный полномочиями выступать от имени Российской Федерации в суде по искам к Российской Федерации о возмещении вреда, причиненного незаконными действиями (бездействием) судебного пристава-исполнителя [9].

В 2019 году было принято еще одно Постановление Пленума Верховного Суда РФ от 28.05.2019 № 13 «О некоторых вопросах применения судами норм Бюджетного кодекса Российской Федерации, связанных с исполнением судебных актов по обращению взыскания на средства бюджетов бюджетной системы Российской Федерации», конкретизирующее некоторые вопросы правоприменительной практики рассматриваемого правового института.

В п. 14 Постановления Пленума Верховного Суда РФ от 28.05.2019 № 13 указано, что субъектом, обязанным возместить вред по правилам статьи 1069 ГК РФ, и, соответственно, ответчиком по указанным искам является Российская Федерация, от имени которой в суде выступает главный распорядитель бюджетных средств по ведомственной принадлежности тех государственных органов (должностных лиц), в результате незаконных действий (бездействия) которых физическому или юридическому лицу причинен вред (п. 3 ст. 125 ГК РФ, ст. 6, пп. 1 п. 3 ст. 158 БК РФ).

Неправильное определение в исковом заявлении государственного органа, выступающего от имени Российской Федерации, не является основанием для отказа в принятии искового заявления, его возвращения, оставления без движения. Суд при подготовке дела к судебному разбирательству определяет в судебном акте ответчиком Российскую Федерацию в лице надлежащего федерального органа государственной власти, наделенного полномочиями выступать от имени Российской Федерации в суде.

Субъектом, обязанным возместить вред по правилам статьи 1070 ГК РФ, и, соответственно, ответчиком по указанным искам является Российская Федерация, от имени которой в суде выступает Минфин России, поскольку эта обязанность ГК РФ, БК РФ или иными законами не возложена на другой орган, юридическое лицо или гражданина (статья 1071 ГК РФ).

При удовлетворении иска о возмещении вреда в порядке, предусмотренном статьей 1070 ГК РФ, в резолютивной части решения суд указывает на взыскание вреда с Российской Федерации в лице Минфина России за счет казны Российской Федерации [10].

Ретроспективный анализ судебный практики показывает, что до принятия Верховным Судом РФ указанных выше Постановлений, судебная практика в части определения ответчика в рассматриваемой категории дел не отличалась единообразием. Повсеместно в качестве ответчика по делам о возмещении как морального, так и материального вреда заявителями указывается не публично-правовое образование – Российская Федерация, а государственный орган – Минфин России, что представляется недопустимым.

Более того, суды в принятых ими судебных актах по данной категории дел, как в порядке гражданского судопроизводства, так и в уголовно-процессуальном порядке о возмещении имущественного вреда реабилитированному, в своих судебных актах не указывают, что стороной по делу является именно Российская Федерация, интересы которой представляет Министерство финансов Российской Федерации либо главный распорядитель средств федерального бюджета. В судебных актах данной категории дел по настоящее время не указывается в качестве ответчика публично-правовое образование, что является недопустимым, а также неверно формулируется резолютивная часть судебных актов.

Далее рассмотрим порядок представления Управлениями Федерального казначейства по субъектам Российской Федерации интересов Министерства финансов Российской Федерации в судебных органах.

В соответствии с п. 1 совместного Приказа Минфина России и Федерального казначейства № 114н/9н от 25.08.2006 «О порядке организации и ведения работы по представлению в судебных органах интересов Министерства финансов Российской Федерации и интересов Правительства Российской Федерации в случаях, когда их представление поручено Министерству финансов Российской Федерации» и выданных доверенностей (с правом передоверия) Управления Федерального казначейства по субъектам Российской Федерации представляют в судебных органах интересы Министерства финансов Российской Федерации [11].

Таким образом, рассмотрение судебных споров о компенсации вреда, причиненного незаконными деяниями органов государственной власти, заявленных, в частности, на основании статей 1069, 1070 ГК РФ и гл. 18 УПК РФ, происходит при непосредственном участии сотрудников юридических отделов Управлений Федерального казначейства по субъектам Российской Федерации.

На практике сложилась довольно сложная конструкция представительства. Минфин России в силу закона выступает от имени публично-правового образования – Российской Федерации. На основании подзаконного акта и соответствующей доверенности Минфин России поручает Управлениям Федерального казначейства по субъектам представлять интересы Минфина России в судах.

Вместе с тем, ни в нормативных актах, ни в доверенностях не упоминается о представлении интересов публично-правового образования. Однако фактически, с юридической точки зрения, Управления Федерального казначейства по субъекту представляют интересы именно публично-правового образования, то есть Российской Федерации.

Такая конструкция представительства повсеместно встречает недопонимания среди истцов, заявителей, которые не могут правильно сформулировать свои требования, определить надлежащих ответчиков, иных лиц, участвующих в деле.

Таким образом, к описанным выше трудностям определения надлежащего ответчика, так как истцы, заявители затрудняются в выборе между публично-правовым образованием – Российской Федерацией и государственным органом, представляющим его интересы в суде – Минфином России, добавляется еще одна – представитель Минфина России, которым является Управление Федерального казначейства по субъекту.

В этой связи оправданными и своевременными представляются перечисленные выше Постановления Пленума Верховного Суда РФ 2015-2019 годов по исследуемому вопросу, в частности, относительно определения надлежащего ответчика по данной категории дел, формулировки резолютивной части судебных актов.

Анализ судебной практики показывает, что категории судебных дел о взыскании вреда, причиненного органами государственной власти, являются достаточно распространенными. С принятием Верховным Судом РФ Постановлений Пленума в 2015 – 2019 годов, актов толкования некоторых положений деликтной ответственности государства при причинении вреда незаконными деяниями органов публичной власти и их должностных лиц, впоследствии следует ожидать сокращения количества исков, предъявленных к Российской Федерации в лице Минфина России на основании ст. 1069 ГК РФ. Однако делать какие-либо статистически оправданные прогнозы преждевременно. Требуется тщательный и взвешенный подход, анализ судебной практики и статистических данных в течение продолжительного времени, что позволит видеть реальную картину по рассматриваемой категории дел на территории Российской Федерации.

Литература

  1. Камаева А. В., Морозова М. В., Новоселова К. А. Некоторые аспекты внедоговорной ответственности публично-правовых образований вследствие причинения вреда // Марийский юридический вестник. 2016. № 3 (18). С.85-89.
  2. Острикова Л. К. Институт обязательств вследствие причинения вреда: современное состояние и пути совершенствования // Актуальные проблемы российского права. 2019. № 10 (107). С.68-78.
  3. Шмелев К.С. Субъект гражданско-правовой ответственности при рассмотрении исков к государству о возмещении вреда, причиненного государственными органами, органами местного самоуправления // Законность и правопорядок в современном обществе. 2016. № 28. С. 34-40.
  4. Жогло А.А. Некоторые вопросы возмещения вреда, причиненного незаконными действиями публично-правовых образований // Научные исследования и разработки молодых ученых. Сборник материалов XVIII Международной молодежной научно-практической конференции. – Новосибирск, 2017. – С. 186-190.
  5. «Гражданский кодекс Российской Федерации (часть вторая)» от 26.01.1996 № 14-ФЗ // Собрание законодательства РФ. 29.01.1996. № 5. Ст. 410.
  6. «Бюджетный кодекс Российской Федерации» от 31.07.1998 № 145-ФЗ // Собрание законодательства РФ. 03.08.1998. № 31. Ст. 3823.
  7. Постановление Пленума Верховного Суда РФ от 29.11.2011 № 17 «О практике применения судами норм главы 18 Уголовно-процессуального кодекса Российской Федерации, регламентирующих реабилитацию в уголовном судопроизводстве» // Российская газета. 05.12.2011. № 273.
  8. Постановление Пленума Верховного Суда РФ от 23.06.2015 № 25 «О применении судами некоторых положений раздела I части первой Гражданского кодекса Российской Федерации» // Российская газета. 30.06.2015. № 140.
  9. Постановление Пленума Верховного Суда РФ от 17.11.2015 № 50 «О применении судами законодательства при рассмотрении некоторых вопросов, возникающих в ходе исполнительного производства» // Российская газета. 30.11.2015. № 270.
  10. Постановление Пленума Верховного Суда РФ от 28.05.2019 № 13 «О некоторых вопросах применения судами норм Бюджетного кодекса Российской Федерации, связанных с исполнением судебных актов по обращению взыскания на средства бюджетов бюджетной системы Российской Федерации» // Российская газета. 07.06.2019. № 123.
  11. Приказ Минфина России № 114н, Казначейства России № 9н от 25.08.2006 «О порядке организации и ведения работы по представлению в судебных органах интересов Министерства финансов Российской Федерации и интересов Правительства Российской Федерации в случаях, когда их представление поручено Министерству финансов Российской Федерации» // Финансовая газета. 09.11.2006. № 45.

Literature

  1. Kamaeva A. V., Morozova M. V., Novoselova K. A. Nekotorye aspekty vnedogovornoj otvetstvennosti publichno-pravovyh obrazovanij vsledstvie prichineniya vreda // Marijskij yuridicheskij vestnik. 2016. № 3 (18). S.85-89.
  2. Ostrikova L. K. Institut obyazatel'stv vsledstvie prichineniya vreda: sovremennoe sostoyanie i puti sovershenstvovaniya // Aktual'nye problemy rossijskogo prava. № 10 (107). S.68-78.
  3. SHmelev K.S. Sub"ekt grazhdansko-pravovoj otvetstvennosti pri rassmotrenii iskov k gosudarstvu o vozmeshchenii vreda, prichinennogo gosudarstvennymi organami, organami mestnogo samoupravleniya // Zakonnost' i pravoporyadok v sovremennom obshchestve. 2016. № 28. S. 34-40.
  4. ZHoglo A.A. Nekotorye voprosy vozmeshcheniya vreda, prichinennogo nezakonnymi dejstviyami publichno-pravovyh obrazovanij // Nauchnye issledovaniya i razrabotki molodyh uchenyh. Sbornik materialov XVIII Mezhdunarodnoj molodezhnoj nauchno-prakticheskoj konferencii. – Novosibirsk, 2017. – S. 186-190.
  5. «Grazhdanskij kodeks Rossijskoj Federacii (chast' vtoraya)» ot 26.01.1996 № 14-FZ // Sobranie zakonodatel'stva RF. 29.01.1996. № 5. St. 410.
  6. «Byudzhetnyj kodeks Rossijskoj Federacii» ot 31.07.1998 № 145-FZ // Sobranie zakonodatel'stva RF. 03.08.1998. № 31. St. 3823.
  7. Postanovlenie Plenuma Verhovnogo Suda RF ot 29.11.2011 № 17 «O praktike primeneniya sudami norm glavy 18 Ugolovno-processual'nogo kodeksa Rossijskoj Federacii, reglamentiruyushchih reabilitaciyu v ugolovnom sudoproizvodstve» // Rossijskaya gazeta. 05.12.2011. № 273.
  8. Postanovlenie Plenuma Verhovnogo Suda RF ot 23.06.2015 № 25 «O primenenii sudami nekotoryh polozhenij razdela I chasti pervoj Grazhdanskogo kodeksa Rossijskoj Federacii» // Rossijskaya gazeta. 30.06.2015. № 140.
  9. Postanovlenie Plenuma Verhovnogo Suda RF ot 17.11.2015 № 50 «O primenenii sudami zakonodatel'stva pri rassmotrenii nekotoryh voprosov, voznikayushchih v hode ispolnitel'nogo proizvodstva» // Rossijskaya gazeta. 30.11.2015. № 270.
  10. Postanovlenie Plenuma Verhovnogo Suda RF ot 28.05.2019 № 13 «O nekotoryh voprosah primeneniya sudami norm Byudzhetnogo kodeksa Rossijskoj Federacii, svyazannyh s ispolneniem sudebnyh aktov po obrashcheniyu vzyskaniya na sredstva byudzhetov byudzhetnoj sistemy Rossijskoj Federacii» // Rossijskaya gazeta. 07.06.2019. № 123.
  11. Prikaz Minfina Rossii № 114n, Kaznachejstva Rossii № 9n ot 25.08.2006 «O poryadke organizacii i vedeniya raboty po predstavleniyu v sudebnyh organah interesov Ministerstva finansov Rossijskoj Federacii i interesov Pravitel'stva Rossijskoj Federacii v sluchayah, kogda ih predstavlenie porucheno Ministerstvu finansov Rossijskoj Federacii» // Finansovaya gazeta. 09.11.2006. № 45.