Актуальные вопросы стратегического планирования развития муниципального образования

Actual Questions of Strategic Planning of Development of Municipal Formation (on an Example of Namsky Area of Republic Sakha (Yakutia)

УДК 338.2

Стратегическое планирование - составная часть всей системы управления. Это особый вид управленческой деятельности, который заключается в разработке стратегических решений, предусматривающих выдвижение таких целей и стратегий поведения объектов управления, реализация которых обеспечивает их эффективное функционирование в долгосрочной перспективе и адаптацию к изменяющимся особенностям внешней среды.  Ст. 17 Федерального закона № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» к полномочиям органов местного самоуправления по решению вопросов местного значения отнесено принятие и организация выполнения планов и программ комплексного социально-экономического развития муниципального образования. Учитывая, что деятельность публичной власти направлена на благо людей, главная цель программ социально-экономического развития муниципалитетов - повышение качества жизни населения.

На сегодняшний день основные понятия и, особенно, методология стратегического планирования развития муниципальных образований не достаточно полно определены нормативно-правовой базой федерального и регионального уровня. Так, Федеральный закон № 115-ФЗ «О государственном прогнозировании и программах социально-экономического развития Российской Федерации» в общих принципах определяет возможности использования этого института развития, дает определение терминам «программа» и «концепция» и выделяет этапы кратко-, средне- и долгосрочного планирования.

Из вышеуказанного документа следует, что концепция социально-экономического развития - это система представлений о стратегических целях, приоритетах и важнейших направлениях социально-экономической политики, а также средствах реализации указанных целей. В то время программа развития считается комплексной системой целевых ориентиров социально-экономического развития и средств достижения указанных ориентиров, включая комплекс социально-экономических, организационно-хозяйственных, финансовых мер, увязанных по ресурсам, исполнителям и срокам.

Приказом Минрегиона РФ № 14 «Об утверждении требований к стратегии социально-экономического развития субъекта Российской Федерации» необходимый понятийный аппарат дополнен определением термина «стратегия», но только применительно к документам долгосрочного планирования развития субъекта Российской Федерации. Региональное законодательство устанавливает более четко очерченные рамки методологии стратегического планирования для муниципальных образований.

Таким образом, несмотря на кажущуюся законодательную и теоретическую определенность, на практике орган местного самоуправления, как основной разработчик, а впоследствии, после принятия проекта представительным органом власти, и основной ответственный за реализацию программы, сталкивается с большим количеством затруднений. Как же на практике муниципалитет может решать проблемы обеспечения организации стратегического планирования? Предлагается рассмотреть опыт МО «Ленский наслег» в части разработки и реализации Программы социально-экономического развития.

Положение о порядке разработки, принятия и реализации комплексной программы определило содержание, порядок разработки, согласования, утверждения, реализации и корректировки Программы, а также порядок (механизм) взаимодействия органов местного самоуправления и иных участников муниципального планирования и управления. Программы социально-экономического развития муниципального образования «Ленский наслег» разработан согласно распоряжения Правительства РС(Я) от 28 сентября 2011 №1301-р «Об утверждении методических рекомендаций по разработке и реализации программ социально-экономического развития муниципальных образований на уровне поселений» (далее по тексту - программа), его рассмотрение, утверждение и реализация включают в себя следующие этапы:

  • принятие решения о разработке программы;
  • разработка проекта программы;
  • согласование проекта программы в управлениях и отделах администрации муниципального района;
  • доработка проекта программы в соответствии с замечаниями администрации муниципального района;
  • утверждение проекта программы представительным органом местного самоуправления;
  • управление и контроль реализации программы;
  • оценка эффективности реализации программы.

Состав рабочей группы по разработке программы, куда входят специалисты администрации, депутаты представительного органа местного самоуправления, представители хозяйствующих субъектов (по согласованию). Как видим, в механизм разработки и реализации Программы не был заложен учет разнонаправленных интересов населения, власти и бизнеса при разработке, принятии и реализации бизнес-проектов или планов развития. Необходимо выбрать принцип максимальной информационной открытости, стимулирующую вовлечение в процесс обсуждения проекта как можно большего числа представителей различных социальных групп населения, политических и профессиональных объединений. Также необходимо привлечь экспертные советы как обязательных разработчиков, а не по согласованию.

На основании ПСЭР МО «Ленский наслег» сформированы системы программных мероприятий, определены объемы, источники финансирования и целевые ориентиры выполнения программных мероприятий; выявлен комплекс приоритетных инвестиционных проектов, намеченных к реализации на территории наслега, в том числе перечень объектов капитального строительства.

Отбор мероприятий и проектов для включения в проект программы должен производиться с учетом приоритетов и стратегических направлений социально-экономического развития муниципального района по следующим критериям:

  • значимость мероприятия для муниципального образования поселения;
  • реальность источников и объемов финансирования, в том числе за счет средств местного бюджета;
  • достижение требуемого конечного результата в установленные сроки.

При определении объемов финансирования программных мероприятий совершенно не обязательно жесткое требование по расчетам сбалансированности основных параметров собственных доходов и расходов бюджета муниципального образования. Программно-целевой метод подразумевает необходимость формулирования целей и приоритетов развития, а также методов качественного и количественного измерения их достижения. Именно здесь бюджетно-экономическая составляющая выходит на первый план. Т.е. каким бы потенциалом ни обладал наслег, в итоге будут выбраны мероприятия взаимосвязанные с финансовым обеспечением наслега. И в следствие срок реализации стратегического плана наслега затянутся на года. И это притом, что охват программно-целевым походом к финансированию бюджетов отраслей в перспективе должен возрастать.

Таким образом, степень достижения целевого ориентира показывает не только степень реализации того или иного мероприятия по заявленным приоритетам Программы, но и степень эффективности деятельности органов администрации МО «Ленский наслег».

Категория «риска» применительно к управлению развитием муниципальных экономических систем может быть рассмотрена как опасность потенциально вероятной потери ресурсов или недополучения доходов по сравнению с вариантом, который рассчитан на планируемое использование всех видов ресурсов в муниципальном сообществе. В проект Программы уже на стадии разработки заложена возможность «разумных» допустимых отклонений в параметрах социально-экономического развития наслега.

При ухудшении макроэкономических условий на мировых рынках, ослаблении рубля и недостаточном притоке капитала в экономику города инвестиционная политика города и перечень программных мероприятий будут пересмотрены в сторону альтернативного сценария с целью реализации специально разработанных антикризисных мероприятий по стабилизации экономики города.

Реализация стратегической программы развития муниципального образования в перспективе должна предполагать не только наличие бюджетного обеспечения на текущий год, но и разработку стратегического годового баланса финансовых ресурсов, учитывающего государственные финансы, вкладываемые в развитие территории муниципального образования, а также предпринимательскую деятельность на этой территории. Эта перспективная задача влечет за собой следующие задачи, а именно, необходимость разработки механизмов:

  1. Согласования и синхронизации стратегий регионального развития субъектов Российской Федерации, стратегий развития муниципальных образований и федеральных отраслевых стратегий. В настоящее время различные аспекты деятельности территориального планирования «разнесены» по различным ведомствам.
  2. Привлечение на развитие территории средств инвестиционных организаций и частного бизнеса путем их включения в процесс стратегического планирования.

Следует отметить, что в реализации мер поддержки хозяйствующих субъектов органы местного самоуправления ограничены полномочиями, установленными Федеральным законом № 131-ФЗ и бюджетным законодательством.

В заключение необходимо отметить, что имеющееся нормативно-правовое и методологическое обеспечение организации стратегического планирования развития муниципального образования не вполне адекватно сложности задач, возникающих перед муниципалитетами как разработчиками и основными ответственными за реализацию программ социально-экономического развития. Необходима взаимоувязка технологий стратегического планирования социально-экономического развития муниципального образования и муниципальной финансовой политики, внедрение программно-целевого подхода на всех уровнях планирования: долгосрочном, средне- и краткосрочном.

Необходимо переосмысление роли бизнеса и экспертного сообщества в процессе разработки и реализации документов стратегического планирования развития муниципалитетов, а также синхронизация стратегии развития муниципалитета со стратегий регионального развития субъекта Российской Федерации, со стратегиями муниципальных образований - соседей на территории субъекта Российской Федерации и с федеральными отраслевыми стратегиями крупных госкорпораций, филиалы которых находятся на территории муниципального образования.

В систему мониторинга реализации Программы целесообразно включить мониторинг возможных рисков социально-экономического развития наслега, разработку упреждающих мер и предложений по изменению траектории развития, для чего в систему управления Программой целесообразно встраивать подсистему научного сопровождения.

Таким образом, вопросы разработки и обеспечения реализации программ социально-экономического развития муниципальных образований в сегодняшних условиях не могут эффективно решаться без совместной, согласованной политики, требующей проработки концептуальных задач на основе нормативного регулирования субъектов РФ, а также партнерства различных уровней власти и субъектов хозяйствования в стратегическом планировании.

Литература

  1. Присяжный М.Ю.: Анализ качества жизни при планировании регионального развития// Вестник СВФУ, Научный журнал, 2011, том 8, №2 апрель – июнь – 151 с.
  2. Программа социально-экономического развития муниципального образования «Ленский наслег» на 2012-2016 гг.
  3. Федеральный закон Российской Федерации от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации"// Российская газета: федеральный выпуск №3316. – 2003.