Развитие института конституционно- правовой ответственности правительства РФ

Development of the Institute of constitutional and legal responsibility of the government of the Russian Federation

Правительство занимает важнейшее место в системе принципа разделения властей любой страны. В широком понимании правительство, как вся система органов исполнительной власти, осуществляет непосредственное государственное регулирование во всех сферах жизнедеятельности общества. Общество оценивает деятельность всего государственного аппарата через качество реально существующих правоотношений. Субъектами, представляющими государственный аппарат в таких правоотношениях, являются суды, рассматривающие дела в первой инстанции, и различные органы исполнительной власти. Попытки повышения качества организации и деятельности правительства России зиждутся на конституционно- правовой основе. Не случайно, что отставка правительства в 2020 году сопровождается организацией конституционного референдума по вопросам повышения качества публичной власти. Однако предложения об изменении конституции, внесенные в государственную думу президентом, к сожалению, не затрагивают несколько важнейших вопросов, на которых представляется необходимым отдельно остановиться.

Принцип разделения властей предполагает независимую организацию и функционирование различных ветвей власти в системе «сдержек и противовесов». В такой системе правительство представляет собой самый «ограниченный» элемент. Изначально не обладая в силу конституционного порядка формирования тем уровнем легитимности, который есть у президента и парламента, правительство должно находиться под их жёстким контролем. Это реализовано в конституционно- правовых моделях практически всех государств мира. Как известно, именно порядок формирования, организация деятельности и ответственность правительства являются главными критериями разграничения парламентских, президентских и смешанных республик. «Форма правления институционализирует компетенционные взаимосвязи прежде всего между теми высшими органами государства, которые функционально сочетаются с законодательной и исполнительной властями, а также отражает нормативно-институциональные особенности организации самой исполнительной власти» [1].

В послании федеральному собранию от 15 января 2020 года глава российского государства высказался за сильную республику президентского типа. В классическом варианте, такая форма правления предполагает внепарламентское формирование правительства главой государства, президент фактически руководит деятельностью и правительство несёт ответственность только перед ним (только президент может отправить его в отставку). Такая привязка правительства к президенту имеет свои преимущества и недостатки, но, что на наш взгляд принципиально важно, устраняет субъектную дискрецию в оценке деятельности исполнительной власти. Изначально, с 1993 года, конституционные положения, закрепляющие статус правительства и президента, располагаются в разных главах, участие государственной думы в назначении на должность председателя правительства, элементы парламентского контроля позволяли относить Россию к государствам с полупрезидентской формой правления. Будучи организационно обособленным автономно функционирующим органом правительство России испытывает на себе огромное общественное негативное давление, при этом президент и тем, более парламент напрямую с правительством не ассоциируются. Согласно одному из исследований ВЦИОМа 2019 года положительное отношение к деятельности президента выразили 62,1 % россиян, в то же время, на контрасте, деятельность председателя правительства России одобрили только 35 % респондентов.
Такая огромная разница в восприятии президента и правительства возможна только если они воспринимаются автономно друг от друга. Но реальная и фактическая конституции, вкупе с частью юридической конституции России говорят совершенно о другом: исполнительная власть находится в руках президента. На наш взгляд, правительство в системе разделения властей не может быть независимым органом. С оговоркой о наличии системы сдержек и противовесов, качественно независимыми являются парламент и глава государства, правительство так или иначе подотчетно им. Юридической основой деятельности президента как фактического главы правительства является восьмая глава основного закона России. «Классической президентской республике присуща специфическая рациональность института главы государства, в этой форме правления вся полнота исполнительной власти принадлежит президенту» [2]. Поэтому важно, что открытое признание президентской республики является констатацией ответственности президента за результаты деятельности правительства. В свете подготовки конституционного референдума представляется необходимым дополнить ст. 83 конституции России положениями, констатирующими статус президента как главы исполнительной власти. В противном случае реальная, фактическая конституция, послание президента федеральному собранию будут по- прежнему отделены от юридической конституции.

Повышение качества осуществления публичной власти как цель конституционных поправок невозможно без развития института ответственности органов исполнительной власти. Этот институт должен развиваться на всех уровнях организации системы, в том числе и на высшем уровне. Существующей формой ответственности правительства является его отставка. В отставку правительство может отправить (или принять отставку) только глава государства, единственным конкретизированным основанием является парламентский вотум недоверия.

В условиях развития института ответственности органов исполнительной власти субъектов, принятия нескольких нормативных актов, предусматривающих конкретные критерии эффективности их деятельности, логично предположить возможность экстраполяции системы показателей оценки деятельности на федеральный уровень, на правительство. Представляется, что только с положительной точки зрения можно относиться к установлению критериев оценки эффективности деятельности органов государственной власти субъектов Российской Федерации. «Результативность деятельности ОИВ как степень реального достижения ими поставленных целей и задач является интегральным критерием эффективности управленческой деятельности ОИВ и может одновременно рассматриваться как цель, мотив и критерий оценки процессов и результатов управления» [3]. В частности, речь идет об указе Президента Российской Федерации от 25.04.2019 № 193 «Об оценке эффективности деятельности высших должностных лиц (руководителей высших исполнительных органов государственной власти) субъектов Российской Федерации и деятельности органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации», закрепившим такие критерии качества работы системы исполнительной власти как уровень доверия к власти;
численность индивидуальных предпринимателей; производительность труда в несырьевых секторах; уровень реальной зарплаты;
объем инвестиций в основной капитал (кроме федеральных проектов); уровень бедности; количество семей, улучшивших жилищные условия; уровень доступности жилья; доля городов с благоприятной средой; качество окружающей среды; уровень образования; доля автомобильных дорог и другие. Положительная динамики в решении данных вопросов актуальна в общероссийском масштабе. Критерии, разработанные для уровня субъектов России полностью применимы для федерального уровня. Приведенный перечень показателей эффективности деятельности, при наличии положительной динамики развития мог бы быть закреплен в тексте основного закона. Причем, если речь идет о реальной конструкции [4], о движении в сторону сильной президентской республики, официальную публичную оценку деятельности правительства, основанную на жёстких критериях должен давать президент. В существующей конституционной модели государственная дума не имеет право не выразить вотум недоверия правительству, если уровень доверия со стороны населения страны критически низок.

Список литературы:

  1. Шаповал В.Н. Сравнительное конституционное право. К.: Княгиня Ольга, 2007.
  2. Мартынюк Роман Станиславович Президентская республика: особенности формы правления и логика организации государственной власти // Евразийская адвокатура. 2015. № 4 (17). URL: https://cyberleninka.ru/article/n/prezidentskaya-respublika-osobennosti-formy-pravleniya-i-logika-organizatsii-gosudarstvennoy-vlasti (дата обращения: 29.01.2020).
  3. Кайль Яков Яковлевич, Епинина Вероника Сергеевна Результативность как основной критерий оценки эффективности деятельности органов исполнительной власти субъектов РФ // Власть. 2013. № 9.
  4. Нисневич Ю. А. Политико-правовой анализ процедуры формирования и отставки Правительства российской Федерации // Вестник РУДН. Серия: Политология. 2007. №2. Чиркин В.Е. К вопросу о точности конституционной терминологии // Журнал российского права. 2011. № 2 (170). 3. Авакьян С.А. Практика конституционных реформ: некоторые проблемы // Вестник Московского университета. Серия 11. Право. 2011. №1. С. 24.