Унификация предоставления государственных и муниципальных услуг как элемент национального проекта

Sunflower productivity depending on growing technology in the Central zone of Krasnodar Krai

В иерархии нормативных правовых актов, регулирующих сферу предоставления государственных и муниципальных услуг, прежде всего необходимо выделить Федеральный закон от 27.07.2010 №210-ФЗ «Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг». С даты публикации его первоначального текста, т.е. с 30.07.2019, в него неоднократно вносились изменения (закон имеет 37 редакций, последняя из которых подготовлена на основе изменений, внесенных федеральным законом от 01.04.2019 № 48-ФЗ). Это свидетельствует о том, что законодательство в данной сфере постоянно совершенствуется, федеральный законодатель стремится внедрить в деятельность органов государственной власти и органов местного самоуправления новые методы реализации их функций, обеспечить улучшение систем межведомственного взаимодействия, развитие электронных механизмов и, в конечном итоге, минимизировать или исключить необходимость личного обращения заявителей за предоставлением государственных услуг и перевести их в проактивный формат. По словам Президента РФ, «до конца 2020 года предоставление ключевых государственных услуг следует перевести в проактивный формат, когда человеку достаточно выслать запрос на необходимую услугу, а остальное система должна сделать самостоятельно, автоматически».

Авторы, занимающиеся исследованиями в области современных проблем местного самоуправления, справедливо отмечают, что при всем многообразии проводимых в этой сфере исследований, этому вопросу уделялось недостаточно внимания при очевидной необходимости совершенствования теории муниципального права и практики деятельности исполнительно-распорядительных органов местного самоуправления. В исследовании также отмечено, что муниципальное управление в системе реализации местного самоуправления представляет собой осуществление исполнительно-распорядительной функции (властеотношение) в отношении населения, проживающего на территории муниципального образования, в отношении самой территории муниципального образования, муниципальных предприятий и учреждений, предприятий и учреждений других форм собственности, а также функции собственника в отношении муниципальных предприятий и учреждений, включаемых в состав муниципальной собственности  [9]. В частности, в настоящей статье будет более предметно исследован вопрос организации процесса оказания государственных и муниципальных услуг, в процессе предоставления которых непосредственно задействованы органы исполнительной власти субъекта и учреждения муниципального уровня, в качестве проблемы, которая непосредственно влияет на население в качестве рычага социального управления.

Законодательное определение понятия «государственная услуга» содержится в Бюджетном кодексе Российской Федерации, где под государственными услугами понимаются услуги, оказываемые органами государственной власти, государственными учреждениями и в случаях, установленных законодательством Российской Федерации, иными юридическими лицами. Здесь необходимо отметить, что дефиниция, содержащаяся в Бюджетном кодексе Российской Федерации, более общая по сравнению с детализированным определением, приведенным в вышеназванном федеральном законе.

Как отмечают авторы исследований, предметом которых являются вопросы использования административных регламентов, в механизме нормативного правового регулирования организации предоставления государственных или муниципальных услуг базовым инструментом регулирования порядка предоставления государственных услуг в Российской Федерации выступают административные регламенты различных органов государственной власти, оказывающих государственные услуги, а также административные регламенты предоставления муниципальных услуг. Внедрение института административных регламентов в сферу государственного управления направлено на упорядочение обязательств органов, предоставляющих государственные услуги, перед обществом, а также на создание процедур контроля и оценки их деятельности [10].

Основным документом, регламентирующим правила разработки и утверждения административных регламентов предоставления государственных услуг и правила проведения экспертизы проектов, разработанных федеральными органами исполнительной власти, органом государственного внебюджетного фонда, государственной корпорации является Постановление Правительства РФ от 16.05.2011 № 373 «О разработке и утверждении административных регламентов осуществления государственного контроля (надзора) и административных регламентов предоставления государственных услуг» (вместе с «Правилами разработки
и утверждения административных регламентов осуществления государственного контроля (надзора)», «Правилами разработки и утверждения административных регламентов предоставления государственных услуг», «Правилами проведения экспертизы проектов административных регламентов осуществления государственного контроля (надзора) и административных регламентов предоставления государственных услуг»).

На уровне субъекта Российской Федерации требования к разработке и утверждению административных регламентов урегулированы подзаконными актами в отношении органов исполнительной власти соответствующего субъекта, а на уровне муниципалитетов – административные регламенты предоставления муниципальных услуг разрабатываются и утверждаются органами местного самоуправления в соответствии с полномочиями, предоставленными им Федеральным законом от 06.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации».

В настоящей статье хотелось бы затронуть тему стандартизации муниципальных услуг  не в связи с унификацией порядка формирования муниципальных заданий, а с точки зрения практического применения в деятельности органов местного самоуправления, многофункциональных центров предоставления услуг и, самое главное, граждан-получателей
тех самых муниципальных услуг.

Ряд услуг, оказываемых государственными и муниципальными учреждениями, стандартизирован на федеральном уровне, например, образовательные услуги (речь в этом случае идет о федеральных государственных образовательных стандартах). Если речь идет об услугах
в сфере социального обслуживания, то федеральный законодатель обязывает субъекты Российской Федерации устанавливать региональные стандарты. На этом уровне, как отмечают авторы исследований, в силу отсутствия в федеральном законодательстве соответствующих норм или модельных рекомендаций, наблюдаются значительные отличия, как по наполнению,
так и по структуре [11]. Если говорить о работе муниципалитетов, то согласно установленным правилам стандарты разрабатываются отраслевыми (функциональными) органами администрации муниципальных образований соответствующего региона, к полномочиям которых отнесена функция и полномочия учредителя муниципальных бюджетных и автономных учреждений. Такой стандарт должен быть разработан и утвержден в течение месяца с момента включения той или иной услуги в перечень муниципальных услуг. Правила разработки стандартов тоже могут разниться.

Таким образом, можно наблюдать очевидное снижение уровня унификации в зависимости от уровня нормативного правового акта в правовой системе нашего государства, при сохранении функции инструментария, необходимого для решения управленческих задач. Весьма ценным, с точки зрения решения проблемы унификации муниципальных актов, совершенствования процесса правового регулирования на муниципальном уровне, восполнения, устранения и преодоления пробелов в праве, является предложение о создании банка модельных муниципальных правовых актов [11].

Еще одним инструментом, позволяющим унифицировать порядок предоставления государственных и муниципальных услуг, с точки зрения удобства для заявителей, являются создаваемые в соответствии с действующим законодательством многофункциональные центра предоставления государственных и муниципальных услуг [11]. Деятельность таких многофункциональных центров регулируется Правилами [13], в которых содержатся требования к помещениям, информационным системам, порядку организации доступа для граждан к федеральной государственной информационной системе «Единый портал государственных
и муниципальных услуг (функций)», региональному порталу государственных и муниципальных услуг (функций), организации предоставления государственных и муниципальных услуг (в том числе, тех, которые являются необходимыми и обязательными для предоставления других государственных и муниципальных услуг), а также организации предоставления сопутствующих услуг (например, нотариальных, копировально-множительных и др.), и ряд иных требований
и условий, которые являются обязательными. Унификация процесса взаимодействия, в том числе с органами местного самоуправления, предоставляющими муниципальные услуги, обеспечивается за счет определения уполномоченного многофункционального центра, находящегося в ведении субъекта Российской Федерации. Так, помимо иных функций, к функциям уполномоченного многофункционального центра относится заключение соглашений с федеральными органами исполнительной власти, органами государственных внебюджетных фондов, с иными многофункциональными центрами и привлекаемыми организациями, органами местного самоуправления и др., а также ведение реестра таких соглашений и, при наличии соответствующего решения субъекта Российской Федерации, функции оператора региональной системы межведомственного электронного взаимодействия. График работы многофункциональных центров, расположенных на территории муниципального образования, зависит от численности населения, так, например, при численности населения свыше 25 тыс. человек – прием заявителей должен осуществляться не менее 6 дней в неделю и не менее 10 часов в течение одного рабочего
дня с возможностью обращения заявителей за получением государственных и муниципальных услуг не менее чем в один из рабочих дней в неделю в вечернее время до 20 часов. Допускается сокращение графика (режима) работы многофункционального центра в выходной день.

В развитие темы доступности государственных и муниципальных услуг необходимо также более подробно упомянуть о федеральной государственной информационной системе «Единый портал государственных и муниципальных услуг (функций)» [12].

Законодательством определено, что Министерство цифрового развития, связи и массовых коммуникаций Российской Федерации - оператором федеральных государственных информационных систем «Федеральный реестр государственных и муниципальных услуг (функций)» и «Единый портал государственных и муниципальных услуг (функций)», региональным органам исполнительной власти и органам местного самоуправления рекомендовано руководствоваться федеральными нормативными правовыми актами, которыми определен порядок формирования и ведения региональных и муниципальных реестров услуг (функций) с использованием государств-енных и муниципальных информационных систем, в том числе порядок размещения в них сведений, сформировать перечни соответственно государственных и муниципальных услуг (функций), используемые в качестве классификатора таких услуг (функций).

С точки зрения обычных пользователей ФГИС «Единый портал государственных и муниципальных услуг (функций)» внедрение этой системы значительным образом упростило процесс получения государственных и муниципальных услуг. При этом, по данным, размещенным ФГИС «Единый портал государственных и муниципальных услуг (функций)» , не смотря на существенные финансовые вложения (которые запланированы на цели развития ФГИС ЕПГУ в размере 1,2 млрд руб.), имеются проблемы, в частности, заявитель не получает обратной связи примерно в половину случаев на онлайн-заявления. Исследование проводилось в отношении 16 наиболее массовых и социально значимых государственных услуг. В список входят регистрация брака, развода, рождения, усыновления, зачисление ребенка в детсад или школу, выплата пособия на проезд или на ребенка, выдача охотничьих билетов, разрешений на строительство и т. д. У всех проанализированных государственных услуг есть интерфейс подачи заявления. При этом сформировать заявление
и направить его в ведомство удалось не во всех ситуациях, а лишь в 89%, то есть для 1021 услуги из всех рассмотренных случаев. В целом исследователи делают вывод о повышении качества предоставления государственных услуг в электронном формате. Так, наиболее высокую позицию
в этом рейтинге занимает Московская область (93,91%), наиболее низкую – Псковская область (2,18%), Приморский край – 47,65%, Краснодарский край – 33,36%.

В качестве имеющейся проблематики эксперты указывают два основных фактора, влияющих на уровень информатизации: нехватка финансирования и бюрократические барьеры (необходимость нормативно определенных сроков для совершения необходимых процедур и жесткое регулирование закупок).

Весьма интересным, с точки зрения государственного подхода к вопросу взаимодействия гражданина и власти, является высказывание заместителя Министра цифрового развития, связи и массовых коммуникаций Российской Федерации, Алексея Козырева, сделанное им в 2017 году. Он заявил, что такого понятия как «госуслуги» существовать не должно. «Есть данные, которые государство и так знает о своих гражданах, и не нужно заставлять граждан что-либо делать для того, чтобы государство провело какие-то операции с этими данными. Чтобы сообщить, чем ты владеешь, где ты живешь, где учился – эти данные возникают практически независимо от самого человека. И мы можем их собирать, обрабатывать, чтобы освободить людей от их обязанности о чем-то уведомлять государство.»

Несмотря на все предпринимаемые усилия и значительные средства, выделяемые на реализацию мероприятий в сфере цифровизации государственных и муниципальных услуг, имеются весьма существенные проблемные точки, напрямую влияющие на возможности граждан реализовать свои права, например, в сфере социальной защиты. Для примера проанализируем текущую ситуацию, сложившуюся в деятельности муниципалитетов при организации предоставления документов жилищного учета. Этот вопрос находится в разделе «Частные вопросы» на Едином портале государственных услуг. По сведениям Единого портала государственных услуг, к документам жилищного учета относятся:

единый жилищный документ (ЕЖД);

копия финансово-лицевого счета нанимателя жилого помещения;

выписки из домовой книги;

копия карточки учета собственника жилого помещения;

копия ордера на жилое помещение;

справка о регистрации по адресу;

справка о составе семьи;

справка о совместном проживании с умершим или о прописке на день смерти;

справка об одиноком умершем;

справка об иждивении;

справка об изменении адреса;

справка об утере ордера;

справка о замене паспорта с указанием причины;

справка об оплате жилого помещения, коммунальных и прочих услуг в разрезе отдельных видов услуг за период;

справка об отсутствии задолженности по оплате жилого помещения, коммунальных и прочих услуг;

 справка «Дом-новостройка»;

 акт сверки начисленной и внесенной платы за жилое помещение и коммунальные услуги.

Перечисленные документы нужны гражданами для совершения различных сделок, подтверждения статуса одиноко проживающего, для иных случаев, а также для представления в органы социальной защиты в целях реализации имеющегося у них права на получение субсидий на оплату жилого помещения и коммунальных услуг (далее - субсидии).

Рассмотрим более подробно последнюю ситуацию. Так, категории граждан, имеющих право на субсидии, и перечень документов, представляемых с заявлением о предоставлении субсидии, определены Постановлением Правительства РФ от 14.12.2005 № 761 «О предоставлении субсидий на оплату жилого помещения и коммунальных услуг» (далее – Правила). В составе комплекта документов заявителю надлежит представить документы, содержащие сведения о лицах, зарегистрированных совместно с заявителем по месту его постоянного жительства. Этим
же правовым актом определено, что при наличии у уполномоченного органа возможности, в том числе с использованием единой системы межведомственного электронного взаимодействия и подключаемых к ней региональных систем межведомственного информационного взаимодействия, получить сведения, необходимые для принятия решения о предоставлении субсидий, расчета их размеров, сравнения размера предоставляемой субсидии с фактическими расходами семьи на оплату жилого помещения и коммунальных услуг, граждане освобождаются
по решению этого органа от обязанности представления всех или части документов. Документы, предусмотренные пунктами 8, 8(1), 9, 27 и 48 настоящих правил, могут представляться в уполномоченные органы в письменном виде лично или почтовым отправлением либо в виде электронного документа (пакета документов), подписанного электронной подписью в соответствии с требованиями Федерального закона «Об электронной подписи» и Федерального закона «Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг», с использованием регионального портала государственных и муниципальных услуг (функций) (в случае, если в субъекте Российской Федерации создан такой портал) или федеральной государственной информационной системы «Единый портал государственных и муниципальных услуг (функций)» либо через многофункциональный центр предоставления государственных и муниципальных услуг. При этом днем обращения за субсидией считается дата получения документов уполномоченным органом. Обязанность подтверждения факта отправки документов лежит на заявителе.

В практической плоскости это выглядит следующим образом. Пользователей Единого портала государственных услуг уведомляют о том, что в 2018 году вступил в силу приказ МВД России
от 31.12.2017 № 984 «Об утверждении Административного регламента Министерства внутренних дел Российской Федерации по предоставлению государственной услуги по регистрационному учету граждан Российской Федерации по месту пребывания и по месту жительства в пределах Российской Федерации». Согласно этому документу, непосредственное предоставление государственной услуги осуществляется органами регистрационного учета, участие в ее предоставление принимают лица, ответственные за прием и передачу в органы регистрационного учета документов, многофункциональные центры при наличии соответствующего соглашения о взаимодействии [2], и организации федеральной почтовой связи. Перечень таких уполномоченных лиц определен Правительством Российской Федерации [4]. Здесь же Едином портале государственных услуг указано, что согласно указанному выше приказу МВД России регистрационный учет ведется в электронном формате, документы на бумажном носителе, включая те самые документы, необходимые для получения субсидии, устарели и больше не используются. Различные ведомства должны запрашивать их самостоятельно посредством использования системы межведомственного электронного взаимодействия. Чаще всего получателями субсидий являются пожилые граждане
 или лица, относящиеся к категории социально незащищенных граждан. Интерпретировать информацию, содержащуюся в нормативных правовых актах, а также на Едином портале государственных услуг, скорее всего, будет для них затруднительно. Регионы и муниципалитеты решили эту проблему по-разному. Например, москвичи могут получить документы жилищного учета в многофункциональных центрах или через портал Мэра Москвы [4]. Рекомендовать же ведомство в конкретном регионе, где можно было бы получить документ жилищного учета,  невозможно в силу отсутствия в законодательстве четкого определения [5]. Здесь регионам
и муниципалитетам представлены весьма широкие полномочия. С учетом состояния работы по внедрению единой системы межведомственного взаимодействия и подключению к ней региональных систем межведомственного информационного взаимодействия, а также различный уровень обеспеченности бюджетов различных уровней, приходится признать, что получение такого документа для граждан является процессом весьма затратным по времени  и не понятным с точки зрения отсутствия конкретного органа, уполномоченного на выдачу
таких документов.

Необходимо отметить, что выдача документов жилищного учета не относится услугам, которые являются необходимыми и обязательными для получения субсидии [6], следовательно, должны представляться бесплатно.

Решение этого и многих других вопросов возможно, наряду с иными мерами, посредством оптимизации государственного управления с использованием информационных сетей связи  и Интернета, внедрением правовых механизмов доступа граждан к информации в рамках информационного законодательства. Все это предполагается реализовать в рамках Национального проекта «Национальная программа «Цифровая экономика Российской Федерации». Сроки для реализации проекта определены с 01.10.2018 до 31.12.2024.

 

Список использованной литературы:

 

1.Федеральный закон от 27.07.2010 № 210-ФЗ «Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг»;

2.Постановление Правительства РФ от 22.12.2012 № 1376 «Об утверждении Правил организации деятельности многофункциональных центров предоставления государственных и муниципальных услуг»;

3.Постановление Правительства РФ от 24.10.2011 № 861 «О федеральных государственных информационных системах, обеспечивающих предоставление в электронной форме государственных и муниципальных услуг (осуществление функций)» (вместе с «Положением о федеральной государственной информационной системе "Федеральный реестр государственных и муниципальных услуг (функций)», «Правилами ведения федеральной государственной информационной системы «Федеральный реестр государственных и муниципальных услуг (функций)», «Положением о федеральной государственной информационной системе "Единый портал государственных и муниципальных услуг (функций)», «Требованиями к региональным порталам государственных и муниципальных услуг (функций)»;

4.Постановление Правительства РФ от 27.09.2011 № 797 «О взаимодействии между многофункциональными центрами предоставления государственных и муниципальных услуг и федеральными органами исполнительной власти, органами государственных внебюджетных фондов, органами государственной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления» (вместе с «Положением о требованиях к заключению соглашений о взаимодействии между многофункциональными центрами предоставления государственных и муниципальных услуг и федеральными органами исполнительной власти, органами государственных внебюджетных фондов, органами государственной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления»);

5.Постановление Правительства РФ от 17.07.1995 № 713 «Об утверждении Правил регистрации и снятия граждан Российской Федерации с регистрационного учета по месту пребывания и по месту жительства в пределах Российской Федерации и перечня лиц, ответственных за прием и передачу в органы регистрационного учета документов для регистрации и снятия с регистрационного учета граждан Российской Федерации по месту пребывания и по месту жительства в пределах Российской Федерации»;

6.Постановление Правительства Москвы от 27.03.2012 № 111-пп                       «Об утверждении административного регламента предоставления государственных услуг города Москвы в сфере жилищно коммунального хозяйства и   внесении изменений в правовые акты Правительства Москвы»;

  1. Постановление Правительства РФ от 06.05.2011№ 352 «Об утверждении перечня услуг, которые являются необходимыми и обязательными для предоставления федеральными органами исполнительной власти, Государственной корпорацией по атомной энергии «Росатом» государственных услуг и предоставляются организациями, участвующими
    в предоставлении государственных услуг, и определении размера платы за их оказание» (вместе с «Правилами определения размера платы за оказание услуг, которые являются необходимыми и обязательными для предоставления федеральными органами исполнительной власти, Государственной корпорацией по атомной энергии «Росатом» государственных услуг»).

8.Распоряжение Правительства Российской Федерации от 25.04.2011 № 729-р;

9.Курдюк П.М., Павлов Н.В., Очаковский В.А. Правовое регулирование взаимодействия органов государственного и муниципального управления // «Эпомен», 2019. С.3;

10.Логинова А.С., Шубина Е.А. Предоставление электронных государственных услуг в Российской Федерации: проблемы и пути их решения // Российский юридический журнал. 2018. № 4. С. 137 – 144;

  1. Павлов Н.В. Правовое регулирование муниципального управления: Дис. канд. юрид. наук: 12.00.02 // Краснодар, 2002. С.191;

12.Зенин С.С. Теоретические вопросы использования административных регламентов в механизме нормативного правового регулирования государственных и муниципальных услуг // Актуальные проблемы российского права. 2015. № 3. С. 66 – 73;

13.Чагин К.Г. Применение стандартов государственных (муниципальных) услуг // Руководитель автономного учреждения. 2018. № 1. С. 12 - 20;№ 2. С. 21 – 29;