Регулирование деятельности корпораций в соответствии с международным правом прав человека сталкивается с огромными доктринальными и практическими проблемами. Международная правовая система в значительной степени ориентирована на государство: корпорации не имеют международной правосубъектности, и в международном режиме прав человека нет механизма прямой корпоративной ответственности. Она опирается на инициативы государств и мягкого права, которые косвенно, путем введения субсидиарной ответственности за права человека, и добровольно регулируют деятельность частных субъектов. Когда государства как главные хранители прав человека либо не желают, либо не могут эффективно регулировать негативное воздействие корпораций на права человека, то возможности международной правовой системы представляются ограниченными.
Характеризующиеся связью государства и бизнеса государственные предприятия пересекают границы между государственным и частным секторами и, на первый взгляд, смешивают границы между государственным и частным секторами. Таким образом, возникает естественный вопрос о правовом значении и последствиях такой связи между государством и бизнесом, особенно о ее последствиях для подотчетности. Государственные предприятия должны осознавать, что, поскольку они являются частью государства, они могут нести прямую ответственность в соответствии с международными правом прав человека. Суть этого вопроса заключается в правовом статусе государственных предприятий по международному праву.
В юриспруденции в области прав человека всегда есть человек, который подает в суд на государство. Европейский суд по правам человека (ЕСПЧ) «может принимать заявления от любого лица, неправительственной организации или группы лиц, утверждающих, что они являются жертвами нарушения одной из Высоких Договаривающихся Сторон прав, изложенных в Конвенции или протоколах к ней.»[1] Здесь термин «неправительственная организация» относится к «неправительственным субъектам» и, следовательно, предусматривает установленную прецедентную практику для определения того, когда государственные предприятия могут квалифицироваться в качестве государственных субъектов.
Согласно судебной практике ЕСПЧ стандарты, в соответствии с которыми организация считается государственной, претерпели постепенную эволюцию.
В деле «Святые монастыри против Греции»[2] греческое правительство было привлечено к суду за приобретение монастырской собственности. Греция оспорила юрисдикцию суда ratione personae, утверждая, что монастыри-заявители были «правительственными организациями». ЕСПЧ разработал первоначальный критерий, согласно которому организация является правительственной, если она: (1) осуществляет правительственные полномочия; (2) учреждена для целей государственного управления; и (3) находится под государственным надзором/контролем (параграф 48). Так как монастыри явно не пользовались правительственными полномочиями, а единственная власть монастырского совета состояла в принятии правил, касающихся организации и развития духовной жизни и внутреннего управления каждым монастырем. Их цели – по существу церковные и духовные, а также культурные и социальные – не позволяли им быть причисленными к правительственным организациям, созданным для целей государственного управления. Кроме того, они находились под духовным надзором местного архиепископа и полностью независимы от государства, поэтому монастыри были негосударственными и поэтому их обращение было приемлемым.
Заявитель испанская «Компания «РЕНФЕ», публичная юридическая корпорация, созданная государством для управления железнодорожной сетью государства в качестве промышленной компании и обладающая собственной правосубъектностью, подала в суд на Испанию за нарушение ее права на справедливое судебное разбирательство.[3] «Компания «РЕНФЕ» была административно независима, но ее совет директоров был подотчетен правительству, в то время как ее внутренняя структура и порядок ведения бизнеса регулировались специальными законами. Повторяя первый и третий элементы, установленные в деле «Святые монастыри против Греции», то есть осуществляющие государственную власть и находящиеся под контролем государства, Европейская Комиссия по правам человека[4] добавила новые критерии для определения компании как государственной, если: (1) компания имеет монопольный статус в своей отрасли; и (2) внутренняя структура компании и ее деловое поведение регулируются специальными публичными законами (т. е. «Компания «РЕНФЕ», как единственное предприятие, имеющее право управлять, направлять и управлять государственными железными дорогами и, таким образом, играть определенную роль
В деле «Радиовещательная корпорация «Радио Франс» и другие против Франции (Radio France and others v. France)»[5], ЕСПЧ должен был решить, является ли заявитель, полностью государственная и финансируемая государством корпорация, «правительственной организацией». Суд сначала подтвердил, что для целей своей судебной практики в соответствии со статьей 34 Европейской конвенции о правах человека (ЕКПЧ) категория «правительственная организация», в отличие от «неправительственной организации», включает юридические лица, которые участвуют в осуществлении государственных полномочий или управляют государственной службой под контролем правительства. Затем суд, основываясь на стандартах, установленных в деле «Святые монастыри» и деле «Компании «РЕНФЕ», рассмотрел (1) его правовой статус, (2) характер деятельности, которую он осуществлял, (3) контекст, в котором он действовал, и (4) степень независимости субъекта от политических властей. Весь капитал «Радиовещательной корпорации «Радио Франс» принадлежал государству, и в значительной степени зависело от государства в плане его финансирования. Кроме того, «Радио Франс» выполняло «общественные миссии в общих интересах». Она была обязана выполнить круг ведения и заключить договор с государством, определив его цели и средства. Таким образом, суд также установил, что законодательная власть разработала рамки, которые были явно предназначены для обеспечения редакционной независимости и институциональной автономии «Радио Франс». «Радио Франс» находилось не под контролем государства, а под контролем высшего совета (CSA), независимого органа, ответственного за «сохранение независимости и беспристрастности Общественного радио». .Было также важно, что только четыре из двенадцати членов совета директоров представляют государство, и что его председатель был назначен CSA, а не государством. Кроме того, «Радио Франс» работало в секторе, открытом для конкуренции, и не обладало монопольным статусом. В этом отношении существовала небольшая разница между «Радио Франс» и компаниями, работающими на «частных» радиостанциях, которые сами были подвержены различным правовым и регулятивным ограничениям. Суд отметил, что «Радио Франс» в основном регулируется законом о компаниях. Она не обладала никакими полномочиями, кроме тех, которые были предоставлены ей обычным правом при осуществлении своей деятельности, и, таким образом, подпадала под юрисдикцию обычных, а не административных судов. Таким образом, считается «неправительственной». Следуя своей судебной практике, суд в основном использовал критерии, установленные в вышеуказанных делах, для определения того, является ли та или иная организация правительственной.
Судебная практика ЕСПЧ демонстрирует эволюционирующее понимание «правительственных организаций» при определении того, является ли субъект субъектом государства. Сама государственная собственность недостаточна для определения правового статуса государственного предприятия. Кроме того, статус государственного предприятия по внутреннему праву, государственные полномочия (характер осуществляемой деятельности) и государственный контроль являются решающими элементами. Уникально то, что ЕСПЧ, по-видимому, придавал монополии особый юридический вес, хотя такие монополии должны выполнять функции государственной службы. Он также предоставляет полезные «индикаторы» относительно «государственного контроля»: (1) нормы публичного права обычно предполагают более сильную степень государственного влияния; и (2) назначенное государством руководство меньшинства не обязательно нарушает корпоративную автономию, а политики через руководство не обязательно ухудшают независимость государственных предприятий; согласно ЕСПЧ, число или процент членов совета директоров, подотчетных государству, важно для обеспечения того, чтобы руководство государственных предприятий в целом контролировалось государством.
Стандарты, в соответствии с которыми организация считается государственной, претерпели постепенную эволюцию. Когда государственные предприятия создаются в качестве государственных органов, связь между государством и бизнесом становится конкретной. Такие государственные предприятия автоматически принимают на себя все обязательства в области прав человека, которые возлагаются на государства, и действительно могут непосредственно нести обязательства в области прав человека. Каждый государственный орган в рамках своих конкретных функций и задач несет как негативное «обязательство уважать», так и позитивное обязательство «защищать и осуществлять» права человека, как это предусмотрено в основном международном праве. На самом деле договорные органы по правам человека иногда связывают воздействие государственных предприятий на права человека с «обязанностью государства уважать», то есть не рассматривать государственные предприятия в качестве «третьих сторон». Комитет по экономическим, социальным и культурным правам предусматривает, что обязанность государства уважать требует от государства воздерживаться от незаконного загрязнения воздуха, воды и почвы, например, промышленными отходами с государственных объектов.[6] Комитет по ликвидации дискриминации в отношении женщин неоднократно призывал государства увеличить число женщин на руководящих должностях в государственных учреждениях., приравнивание их к «другим государственным органам.»[7]
В соответствии с принципом «единства государства» в публичном международном праве государственные органы, как составные части государства, не обладают самостоятельной международной правосубъектностью (хотя и ограниченной) и в большинстве случаев не обладают никакими договорными полномочиями. То есть в международном контексте, когда отдельный государственный орган нарушает права человека, его проступок должен быть приписан государству. Именно государство несет ответственность на международном уровне. Конкретный государственный орган, о котором идет речь, не может быть привлечен к ответственности от своего имени.
Между тем, даже если прямые обязательства по правам человека для государственных предприятий становятся возможными, когда государственные предприятия являются де-факто государственными субъектами, эти обязательства теоретически возможны лишь в силу того, что государственные предприятия подпадают под «государство», а не являются «предприятиями».
Правовая природа государственных предприятий по международному праву представляется вполне ясной: государственные предприятия обычно рассматриваются как негосударственные субъекты в международной правовой системе. Когда государственные предприятия квалифицируются как государственные органы, они действительно непосредственно несут обязательства в области прав человека, что может иметь значительные правовые и политические последствия как на международном, так и на национальном уровнях. Необходимо уделять повышенное внимание последствиям государственных обязанностей в отношении государственных предприятий и ответственности государственных предприятий за соблюдение прав человека, в том числе в плане доступа к средствам правовой защиты и подотчетности в соответствии с национальным и международным правом.
Список используемой литературы:
- «Конвенция о защите прав человека и основных свобод» (заключена в г. Риме 04.11.1950) // СПС «КонсультантПлюс» (дата обращения: 28.02.2020).
- Постановление Европейского суда по правам человека от 9 декабря 1994 года по делу «Святые монастыри против Греции» (The Holy Monasteries v. Greece) (жалобы №№ 13092/87, 13984/88) // СПС «КонсультантПлюс» (дата обращения: 28.02.2020).
- Решение Комиссии по правам человека по делу «Компания «РЕНФЕ» против Испании» (RENFE v. Spain) от 8 сентября 1997 г. (жалоба № 35216/97) // СПС «КонсультантПлюс» (дата обращения: 28.02.2020).
- Комитет ООН по экономическим, социальным и культурным правам – URL: https://www.refworld.org.ru/docid/47ebcc3c2.html (дата обращения: 28.02.2020).
- Комитет по ликвидации дискриминации в отношении женщин – URL: https://www.ohchr.org/RU/HRBodies/cedaw/Pages/cedawindex.aspx (дата обращения: 28.02.2020).
[1] См. статью 34 Европейской конвенции о правах человека (ЕКПЧ).
[2] Постановление Европейского суда по правам человека от 9 декабря 1994 года по делу «Святые монастыри против Греции» (The Holy Monasteries v. Greece) (жалобы №№ 13092/87, 13984/88)
[3] Решение Комиссии по правам человека по делу «Компания «РЕНФЕ» против Испании» (RENFE v. Spain) от 8 сентября 1997 г. ( жалоба № 35216/97)
[4] Комиссия была специальным трибуналом, в который заявители должны были обращаться для представления дел в ЕСПЧ. Протокол № 11 к ЕСПЧ упразднил комиссию в 1998 году, с тех пор ЕСПЧ стал полноценным судом и начал принимать дела непосредственно от отдельных заявителей.
[5] Радиовещательная корпорация “Радио Франс” и другие против Франции (Radio France and others – France) (N 53984/00) По материалам Решения Европейского Суда по правам человека от 23 сентября 2003 года (вынесено II Секцией) … … Радиовещательная корпорация “Радио Франс” и другие против Франции. (Radio France and others – France) (N 53984/00).
[6] Замечание общего порядка № 14 Комитета по экономическим, социальным и культурным правам: право на наивысший достижимый уровень здоровья. 2000
[7] Комитет по ликвидации дискриминации в отношении женщин, заключительные замечания Комитета по ликвидации дискриминации в отношении женщин: Маврикий, 2006
